Polska wersja raportu o konwergencji nie zawiera wszystkich rozdziałów. Pełny raport w języku angielskim jest dostępny na stronie internetowej EBC.

1 Wstęp

Euro wprowadzono już w 20 spośród 27 państw członkowskich UE. Przedmiotem niniejszego raportu jest sześć z siedmiu państw członkowskich, które jeszcze nie wprowadziły wspólnej waluty, a mianowicie Bułgaria, Czechy, Węgry, Polska, Rumunia i Szwecja. Kraje te są na mocy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: Traktat) zobowiązane do wprowadzenia euro, co oznacza, że muszą dążyć do spełnienia wszystkich kryteriów konwergencji^[1]. Siódmy kraj – Dania – w roku 1992 powiadomił Radę Unii Europejskiej (dalej: Rada UE), że nie zamierza uczestniczyć w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW)^[2]. Oznacza to, że raporty o konwergencji są sporządzane tylko na jej wniosek. Ponieważ nie złożono takiego wniosku, Dania nie została uwzględniona w niniejszym raporcie.

Przedstawiając niniejszy raport, EBC wypełnia swój obowiązek wynikający z art. 140 Traktatu. Artykuł 140 stwierdza, że przynajmniej raz na dwa lata – oraz każdorazowo na wniosek państwa członkowskiego UE objętego derogacją – EBC i Komisja Europejska winny składać Radzie UE sprawozdanie „w sprawie postępów dokonanych przez państwa członkowskie objęte derogacją w wypełnianiu ich zobowiązań w zakresie urzeczywistnienia unii gospodarczej i walutowej”. Badanie sześciu krajów uwzględnionych w tym raporcie przeprowadzono w ramach regularnego cyklu dwuletniego. Komisja Europejska także sporządziła sprawozdanie i oba dokumenty są jednocześnie przedstawiane Radzie UE.

W niniejszym raporcie o konwergencji EBC stosuje ten sam schemat analizy co we wcześniejszych raportach. W odniesieniu do sześciu wymienionych krajów ocenia, czy osiągnęły one wysoki stopień trwałej konwergencji gospodarczej, czy ich ustawodawstwo krajowe jest zgodne z Traktatami i z Protokołem w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (dalej: „Statut ESBC”) oraz czy zostały spełnione wymogi prawne będące warunkiem integracji banków centralnych tych krajów z Eurosystemem.

Ocena procesu konwergencji gospodarczej zależy w dużej mierze od jakości i rzetelności wykorzystanych danych statystycznych. Sporządzanie i przedstawianie statystyk nie mogą zależeć od względów politycznych ani podlegać ingerencji politycznej. W związku z tym zalecono państwom członkowskim UE, aby traktowały jakość i rzetelność swoich statystyk jako sprawę bardzo ważną oraz aby wdrożyły na potrzeby ich sporządzania odpowiednie mechanizmy kontrolne i przestrzegały minimalnych standardów statystycznych. Standardy te mają podstawowe znaczenie dla umacniania niezależności, rzetelności i odpowiedzialności krajowych urzędów statystycznych oraz utrzymywania zaufania do jakości statystyki finansów publicznych (zob. część 6 dostępna w pełnej wersji raportu w języku angielskim).

Od 4 listopada 2014 każde państwo członkowskie UE, którego derogacja zostanie uchylona, musi najpóźniej z dniem wprowadzenia euro przystąpić do jednolitego mechanizmu nadzorczego (SSM)^[3]. Od tej chwili wszystkie prawa i obowiązki związane z SSM zaczynają mieć zastosowanie do tego kraju. W związku z tym niezwykle ważne jest poczynienie odpowiednich przygotowań. Systemy bankowe wszystkich państw członkowskich przystępujących do strefy euro, a zatem również do SSM, są poddawane wszechstronnej ocenie^[4]. Bułgaria jest obecnie jedynym państwem członkowskim, które uczestniczy w SSM w ramach ścisłej współpracy nawiązanej z EBC będącej częścią zobowiązania tego kraju do jednoczesnego przystąpienia do unii bankowej i mechanizmu kursowego (ERM II)^[5]. Zasady bliskiej współpracy z Българска народна банка (Narodowym Bankiem Bułgarii) zaczęły obowiązywać 1 października 2020 w następstwie spełnienia niezbędnych wymagań nadzorczych i prawnych. Od tego dnia EBC stał się organem odpowiedzialnym za (a) nadzór bezpośredni nad instytucjami istotnymi w Bułgarii, (b) wspólne procedury dla wszystkich nadzorowanych podmiotów oraz (c) kontrolę zwierzchnią nad instytucjami mniej istotnymi, pozostającymi pod nadzorem organu krajowego. Nadzór Bankowy EBC i Българска народна банка (Narodowy Bank Bułgarii) bardzo ścisłe współdziałały, by zapewnić sprawne włączenie tego właściwego organu krajowego do SSM^[6].

Struktura niniejszego raportu jest następująca. W części 2 opisano schemat analizy konwergencji gospodarczej i prawnej. Część 3 przedstawia podstawowe aspekty konwergencji gospodarczej w ujęciu przekrojowym. Część 4 zawiera podsumowanie najważniejszych wyników badania konwergencji gospodarczej i prawnej dla poszczególnych krajów. W części 5 opisano szczegółowo stan konwergencji gospodarczej w każdym z sześciu badanych państw członkowskich UE. W części 6 (nieprzetłumaczonej) przedstawiono w zarysie wskaźniki konwergencji i metodykę statystyczną użytą do ich opracowania. Część 7 (z której przetłumaczono jedynie rozdział 7.5; całość jest dostępna w wersji angielskiej) zawiera ocenę zgodności ustawodawstwa krajowego badanych państw członkowskich – w tym statutów ich banków centralnych – z art. 130 i art. 131 Traktatu.

2 Schemat analizy

2.1 Konwergencja gospodarcza

Europejski Bank Centralny stosuje jednolity schemat analizy do oceny stanu konwergencji gospodarczej w państwach członkowskich UE dążących do wprowadzenia euro. Ten schemat, wykorzystywany konsekwentnie we wszystkich Raportach o konwergencji Europejskiego Instytutu Walutowego (EIW) i EBC, opiera się, po pierwsze, na postanowieniach Traktatu i sposobie ich stosowania przez EBC w odniesieniu do sytuacji cenowej, wskaźników salda finansów publicznych i długu publicznego, kursów walutowych, długoterminowych stóp procentowych oraz innych czynników istotnych z punktu widzenia integracji i konwergencji gospodarczej. Po drugie obejmuje kilka dodatkowych wskaźników gospodarczych (retrospektywnych i prognostycznych) uznanych za przydatne do bardziej szczegółowej oceny trwałości konwergencji. Niektóre elementy schematu analizy zostały z czasem udoskonalone. Uwzględnienie wszystkich tych czynników w badaniu państw członkowskich pozwala także uzyskać ważne informacje, które pomagają ocenić, czy integracja tych państw ze strefą euro będzie przebiegać bez większych trudności. W ramkach 1−5 przytoczono odpowiednie przepisy i omówiono sposób ich stosowania przez EBC.

W celu zapewnienia ciągłości analizy i równego traktowania badanych krajów niniejszy raport opiera się na zasadach określonych w poprzednich raportach opublikowanych przez EBC. Przy stosowaniu kryteriów konwergencji EBC kieruje się w szczególności kilkoma zasadami przewodnimi (wcześniej stosowanymi przez EIW). Po pierwsze poszczególne kryteria interpretuje i stosuje w sposób ścisły. Ta zasada wynika stąd, że głównym celem kryteriów jest dopuszczenie do udziału w strefie euro tylko tych państw członkowskich, których sytuacja gospodarcza sprzyja utrzymaniu stabilności cen i spójności całej strefy. Po drugie kryteria konwergencji stanowią spójną, zintegrowaną całość i wszystkie muszą być spełnione. Traktat wymienia je jako równorzędne, bez wskazywania jakiejkolwiek hierarchii. Po trzecie o spełnieniu tych kryteriów muszą świadczyć rzeczywiste dane, a nie prognozy. Po czwarte sposób stosowania kryteriów konwergencji powinien być spójny, przejrzysty i prosty. Ponadto zasadniczym aspektem, który należy uwzględnić przy badaniu zgodności z tymi kryteriami, jest trwałość, gdyż konwergencja musi mieć charakter stały, a nie doraźny. Dlatego ten aspekt jest omawiany w ocenie konwergencji poszczególnych krajów.

Analizy sytuacji gospodarczej poszczególnych krajów pod względem trwałości konwergencji dokonuje się retrospektywnie za okres obejmujący z reguły ostatnich dziesięć lat. Pozwala to dokładniej określić, w jakim stopniu bieżące osiągnięcia wynikają z faktycznych zmian strukturalnych, dzięki czemu można z kolei lepiej ocenić trwałość konwergencji gospodarczej.

Ponadto dokonuje się, w odpowiednim zakresie, analizy prognostycznej. W tym aspekcie szczególną uwagę zwraca się na to, że trwałość korzystnych zmian gospodarczych zależy przede wszystkim od właściwych i trwałych reakcji polityki na obecne i przyszłe wyzwania. Dla wspierania stabilności cen i trwałego wzrostu produktu krajowego w średnim i długim okresie bardzo ważne są także skuteczne rządzenie, dobrze działające instytucje i stabilne finanse publiczne. Podsumowując, należy podkreślić, że zapewnienie trwałości konwergencji gospodarczej zależy od osiągnięcia silnej pozycji wyjściowej, istnienia stabilnych instytucji, odporności na szoki oraz prowadzenia odpowiedniej polityki już po wprowadzeniu euro.

Analizę według jednolitego schematu przeprowadza się osobno dla każdego z sześciu badanych państw członkowskich UE. Wyniki poszczególnych państw należy rozpatrywać odrębnie, zgodnie z postanowieniami art. 140 Traktatu.

Datą graniczną dla statystyk zawartych w niniejszym raporcie był 19 czerwca 2024. Danych statystycznych do oceny spełnienia kryteriów konwergencji dostarcza Komisja Europejska (zob. część 6, dostępna w pełnej wersji raportu w języku angielskim, oraz tabele i wykresy), w przypadku kursów walutowych i długoterminowych stóp procentowych – we współpracy z EBC. W porozumieniu z Komisją dla kryterium stabilności cen i kryterium długoterminowych stóp procentowych przyjęto okres referencyjny od czerwca 2023 do maja 2024. Do kursów walutowych zastosowano okres referencyjny od 20 czerwca 2022 do 19 czerwca 2024. Dane historyczne o sytuacji finansów publicznych obejmują okres do roku 2023. W raporcie wzięto również pod uwagę prognozy pochodzące z różnych źródeł i inne informacje istotne dla prognostycznej oceny trwałości konwergencji. W niniejszym raporcie uwzględniono także prognozę gospodarczą Komisji Europejskiej z wiosny 2024 oraz jej sprawozdanie przedłożone w ramach mechanizmu ostrzegania na 2024, które ukazały się, odpowiednio, 15 maja 2024 i 21 listopada 2023. Niniejszy raport został przyjęty przez Radę Ogólną EBC 21 czerwca 2024.

W niniejszym raporcie uwzględniono również wpływ wojny wywołanej agresją Rosji na Ukrainę na ocenę stanu konwergencji. W roku 2021 ceny energii, zwłaszcza gazu, zaczęły już bardzo mocno rosnąć, częściowo z powodu ograniczenia przez Rosję dostaw gazu do Europy. Rosyjska inwazja na Ukrainę w końcu lutego 2022 spotęgowała gwałtowny wzrost cen energii i żywności, wywołując znaczącą presję fiskalną, zakłócenia w wymianie handlowej i rosnącą niepewność. Wydarzenia te wywarły wpływ na Unię Europejską, która nadal przezwyciężała skutki pandemii COVID-19. Kraje cechujące się większą zależnością od surowców energetycznych i silniejszymi wcześniejszymi powiązaniami handlowymi z Rosją ucierpiały bardziej niż inne. Biorąc pod uwagę stosunkowo krótki okres czasu, trudno wysnuć wiążące wnioski na temat wpływu na średnio- i długoterminową ścieżkę konwergencji, która jest również uzależniona od przyszłych losów wojny Rosji z Ukrainą i dalszego rozwoju sytuacji geopolitycznej. Prognostyczna ocena konwergencji jest zatem obciążona większą niepewnością niż zazwyczaj.

W ramce 1 przedstawiono przepisy dotyczące sytuacji cenowej oraz sposób ich stosowania przez EBC.

Średnią stopę inflacji HICP za 12-miesięczny okres referencyjny – od czerwca 2023 do maja 2024 – analizuje się na tle wyników gospodarczych danego kraju w zakresie stabilności cen za ostatnich dziesięć lat. Umożliwia to bardziej szczegółową ocenę stabilności sytuacji cenowej w analizowanym kraju. Zwraca się przy tym uwagę na kierunek polityki pieniężnej, zwłaszcza na to, czy podstawowym celem władz monetarnych było osiągnięcie i utrzymanie stabilności cen, a także na wkład innych dziedzin polityki gospodarczej w realizację tego celu. Uwzględnia się też, jaki wpływ na osiągnięcie stabilności cen miało otoczenie makroekonomiczne. Rozwój sytuacji cenowej bada się na tle warunków popytowo-podażowych, szczególnie takich czynników, jak jednostkowe koszty pracy i ceny importu. Wreszcie bierze się pod uwagę trendy innych istotnych wskaźników cen. W ujęciu prognostycznym ocenia się perspektywy przebiegu inflacji w najbliższych latach, w tym prognozy najważniejszych organizacji międzynarodowych i uczestników rynku. Omawia się ponadto kwestie instytucjonalne i strukturalne istotne dla utrzymania warunków sprzyjających stabilności cen po wprowadzeniu euro.

W ramce 2 przedstawiono przepisy dotyczące sytuacji finansów publicznych oraz sposób ich stosowania przez EBC, w tym kwestie proceduralne.

W odniesieniu do stabilności finansów publicznych wynik danego kraju za rok referencyjny – 2023 – ocenia się na podstawie osiągniętych przezeń wyników w ciągu ostatnich dziesięciu lat. Najpierw analizuje się rozwój wskaźnika deficytu finansów publicznych danego kraju. Warto pamiętać, że zmiana rocznego wskaźnika deficytu danego kraju jest zwykle wypadkową różnych czynników. W tym kontekście często dokonuje się podziału na zmiany „cykliczne”, czyli reakcje deficytu związane z wahaniami koniunkturalnymi, oraz „niecykliczne”, które z reguły są odzwierciedleniem strukturalnych lub stałych dostosowań polityki fiskalnej. Jednak zmiany niecykliczne, które zostały ujęte ilościowo w niniejszym raporcie, nie muszą wynikać wyłącznie ze strukturalnej zmiany sytuacji finansów publicznych, gdyż obejmują także przejściowe efekty wynikające z działań w dziedzinie polityki oraz z czynników szczególnych.

Następnie rozważa się kształtowanie się wskaźnika długu publicznego w analizowanym okresie oraz czynniki leżące u jego podstaw. Te czynniki obejmują różnicę między wzrostem nominalnego PKB a stopami procentowymi, saldo pierwotne oraz dostosowanie deficytu do długu. Taka perspektywa analityczna może dostarczyć dodatkowych informacji o tym, w jakim zakresie na dynamikę długu wpływało otoczenie makroekonomiczne, w szczególności połączenie tempa wzrostu gospodarczego i stóp procentowych. Ponadto, analizuje się strukturę długu publicznego, ze szczególnym uwzględnieniem udziałów zadłużenia krótkoterminowego i zadłużenia w walutach obcych oraz ich kształtowania się w czasie. Zestawienie udziałów tych dwóch kategorii zadłużenia z obecnym poziomem wskaźnika długu pozwala pokazać wrażliwość sald finansów publicznych na zmiany kursów walut i stóp procentowych.

Na lata 2020-2023 uruchomiono przewidzianą w pakcie stabilności i wzrostu ogólną klauzulę wyjścia. Umożliwiło to państwom podjęcie niezbędnych działań w zakresie koordynacji polityki w kontekście pandemii i inwazji Rosji na Ukrainę w ramach paktu. W szczególności pozwalało to na odejście od wymogów budżetowych, które normalnie miałyby zastosowanie.

W kwietniu 2024 wszedł w życie zreformowany pakt stabilności i wzrostu, zmieniający zasady uruchamiania procedury nadmiernego deficytu opartej na zadłużeniu. Celem zreformowanych zasad jest ochrona stabilności długu publicznego i antycykliczności polityki fiskalnej, przyjęcie bardziej średniookresowego podejścia do polityki budżetowej oraz między innymi zwiększenie poczucia odpowiedzialności na szczeblu krajowym za ramy fiskalne. Zasady te zakładają również, że reformy, inwestycje i stabilność budżetowa mogą się wzajemnie wzmacniać i w związku z tym powinny być wspierane. Wreszcie, zasady mają na celu wzmocnienie procedury egzekwowania przepisów.^[12] O ile zasady uruchamiania procedury nadmiernego deficytu opartej na deficycie pozostają zasadniczo niezmienione, o tyle zasady uruchamiania procedury nadmiernego deficytu opartej na kryterium długu zostały zmienione w sposób opisany w ramce 2. Jednakże w 2024 nie uruchomiono żadnych procedur nadmiernego deficytu opartych na długu na podstawie wyników z 2023, ponieważ krajowe plany fiskalno-strukturalne (stanowiące część zreformowanych ram fiskalnych UE) zostaną opublikowane dopiero jesienią 2024 i będą obejmowały strategie fiskalne na rok 2025.

W ujęciu prognostycznym, uwzględnione zostały ostatnie prognozy Komisji Europejskiej na lata 2024-2025 oraz ocena długookresowych wyzwań dla zdolności obsługi zadłużenia. Obejmuje to w szczególności perspektywy sald budżetowych i wskaźników zadłużenia w oparciu o obecną politykę fiskalną. Ponadto, podkreśla się długookresowe wyzwania związane ze stabilnością finansów publicznych i ogólne obszary wymagające konsolidacji, w tym zwłaszcza wynikające z niekapitałowych publicznych systemów emerytalnych w świetle zmian demograficznych oraz z zobowiązań warunkowych zaciągniętych przez rządy. W przeciwieństwie do poprzednich raportów, ocena nie obejmie średniookresowych planów budżetowych poszczególnych krajów, przedstawionych w rocznych programach konwergencji. Wynika to z faktu, że zgodnie z nowymi regułami fiskalnymi kraje będą określać swoje szczegółowe średniookresowe plany budżetowe w ramach krajowych planów fiskalno-strukturalnych, które będą musiały zostać przedstawione około 20 września 2024. Plany te muszą przedstawiać trajektorię wydatków netto obejmującą okres co najmniej czterech lat i określać rządowe strategie fiskalne od roku 2025.

W ramce 3 przedstawiono przepisy dotyczące sytuacji kursowej oraz sposób ich stosowania przez EBC.

Oprócz uczestnictwa w ERM II i rozwoju kursu nominalnego wobec euro w okresie referencyjnym analizuje się pokrótce dane istotne z punktu widzenia stabilności bieżącego kursu. Dane te wyprowadza się ze zmian realnych kursów efektywnych oraz z rachunków bieżącego, kapitałowego i finansowego bilansu płatniczego. Ocenia się także kształtowanie się długu zagranicznego brutto i międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto w dłuższych okresach. W sekcji dotyczącej sytuacji kursowej uwzględnia się też miary integracji danego kraju ze strefą euro. Stopień integracji ocenia się w aspekcie integracji handlu zagranicznego (eksportu i importu) oraz integracji finansowej. Ponadto w sekcji dotyczącej sytuacji kursowej podaje się, w stosownych przypadkach, czy w dwuletnim okresie referencyjnym badany kraj otrzymał wsparcie płynnościowe od banku centralnego lub wsparcie bilansu płatniczego. Uwzględnia się wsparcie zarówno faktycznie udzielone, jak i udostępnione prewencyjnie.

W ramce 4 przedstawiono przepisy dotyczące sytuacji w zakresie długoterminowych stóp procentowych oraz sposób ich stosowania przez EBC.

Jak wspomniano powyżej, Traktat mówi wprost o tym, że „trwałość konwergencji” znajduje odzwierciedlenie w poziomie długoterminowych stóp procentowych. W związku z tym sytuację w okresie referencyjnym – od czerwca 2023 do maja 2024 – ocenia się na tle poziomu długoterminowych stóp procentowych z ostatnich dziesięciu lat (lub okresu, za który są dostępne dane) oraz głównych czynników powodujących różnicę w stosunku do średniej długoterminowej stopy procentowej dla strefy euro. W okresie referencyjnym na poziom tej ostatniej mogły wpływać m.in. wysokie premie za ryzyko kraju stosowane wobec kilku państw tej strefy. Z tego względu do porównania zastosowano także długoterminową rentowność obligacji skarbowych strefy euro o ratingu AAA (tj. długoterminową rentowność wynikającą z krzywej dochodowości obejmującej obligacje krajów strefy euro o ratingu AAA). W raporcie jako tło analizy podano także informacje o wielkości i rozwoju rynku finansowego. Opierają się one na trzech wskaźnikach: saldzie dłużnych papierów wartościowych wyemitowanych przez przedsiębiorstwa niefinansowe, kapitalizacji rynku akcji oraz kredytach MIF dla krajowego niefinansowego sektora prywatnego; łącznie te wskaźniki są miarą wielkości rynku finansowego.

Na koniec, zgodnie z art. 140 ust. 1 Traktatu, niniejszy raport powinien uwzględniać kilka innych istotnych czynników (zob. ramka 5). Odnoszą się do nich wzmocnione ramy zarządzania gospodarczego zgodne z art. 121 ust. 6 Traktatu, obowiązujące od 13 grudnia 2011, które mają zapewnić ściślejszą koordynację polityki gospodarczej i trwałą konwergencję wyników gospodarczych państw członkowskich UE. Krótkie omówienie tych przepisów oraz sposobu, w jaki wspomniane dodatkowe czynniki zostały uwzględnione w ocenie konwergencji przeprowadzonej przez EBC, przedstawiono w ramce 5.

2.2 Zgodność ustawodawstwa krajowego z Traktatami

2.2.1 Wstęp

Artykuł 140 ust. 1 Traktatu zobowiązuje EBC (oraz Komisję Europejską) do składania Radzie, co najmniej raz na dwa lata lub na wniosek państwa członkowskiego objętego derogacją, sprawozdań dotyczących postępów państw członkowskich objętych derogacją w wypełnianiu zobowiązań ciążących na nich w zakresie urzeczywistniania unii gospodarczej i walutowej. Sprawozdania takie zawierają analizę zgodności ustawodawstwa krajowego danego państwa członkowskiego objętego derogacją (w tym statutu jego krajowego banku centralnego) z art. 130 i art. 131 Traktatu oraz odpowiednimi postanowieniami Statutu. Ten traktatowy obowiązek ciążący na państwach członkowskich objętych derogacją jest również nazywany „konwergencją prawną”.

Przy ocenie konwergencji prawnej EBC nie musi ograniczać się do dokonania formalnej oceny litery prawa krajowego, ale może również rozważyć, czy stosowanie odpowiednich przepisów jest zgodne z duchem Traktatów i Statutu. Szczególne zaniepokojenie EBC budzą wszelkie oznaki wywierania nacisku na organy decyzyjne banków centralnych państw członkowskich, wbrew postanowieniom Traktatu dotyczącym niezależności banków centralnych.

EBC dostrzega również potrzebę niezakłóconego i nieprzerwanego funkcjonowania organów decyzyjnych krajowych banków centralnych. W tym zakresie właściwe władze państw członkowskich mają w szczególności obowiązek podjęcia niezbędnych działań w celu zapewnienia terminowego powołania następcy w przypadku pojawienia się wakatu na stanowisku członka organu decyzyjnego krajowego banku centralnego^[15].

Przed dokonaniem ostatecznej oceny potwierdzającej zgodność ustawodawstwa krajowego poszczególnych państw członkowskich z postanowieniami Traktatu i Statutu EBC będzie uważnie śledzić rozwój wypadków w tym zakresie.

Państwa członkowskie objęte derogacją i konwergencja prawna

Bułgaria, Czechy, Węgry, Polska, Rumunia i Szwecja, których ustawodawstwa krajowe są przedmiotem niniejszego raportu, mają status państw członkowskich objętych derogacją, tj. nie wprowadziły jeszcze euro. Szwecja ma status państwa członkowskiego objętego derogacją na mocy decyzji Rady przyjętej w maju 1998 roku^[16]. Jeżeli chodzi o pozostałe państwa członkowskie, art. 4^[17] i art. 5^[18] aktów dotyczących warunków przystąpienia stanowią, że każde z tych państw członkowskich uczestniczy w unii gospodarczej i walutowej z dniem przystąpienia jako państwo członkowskie objęte derogacją w rozumieniu art. 139 Traktatu.

Niniejszy raport nie obejmuje Danii, która jest państwem członkowskim posiadającym status szczególny i która nie przyjęła jeszcze euro. Protokół (nr 16) w sprawie niektórych postanowień dotyczących Danii, dołączony do Traktatów, stanowi, że z uwagi na notyfikację dokonaną Radzie przez rząd Danii 3 listopada 1993 roku Dania zostaje objęta derogacją, a procedura uchylenia derogacji zostanie rozpoczęta jedynie na wniosek Danii. Ponieważ do Danii stosuje się art. 130 Traktatu, Danmarks Nationalbank musi spełniać wymogi dotyczące niezależności banku centralnego. Raport o Konwergencji Europejskiego Instytutu Walutowego z 1998 stwierdzał, że wymóg ten został spełniony. Ze względu na szczególny status Danii od 1998 nie dokonywano oceny jej konwergencji. Do czasu złożenia przez Danię Radzie notyfikacji wyrażającej zamiar przyjęcia euro Danmarks Nationalbank nie ma obowiązku prawnej integracji z Eurosystemem, ani też nie ma konieczności wprowadzania zmian w duńskim ustawodawstwie.

Celem oceny konwergencji prawnej jest ułatwienie Radzie rozstrzygania o tym, które państwa członkowskie wypełniają ciążące na nich „zobowiązania w zakresie urzeczywistniania unii gospodarczej i walutowej” (art. 140 ust. 1 Traktatu). W przypadku kwestii prawnych warunki te dotyczą w szczególności niezależności banku centralnego oraz integracji prawnej krajowych banków centralnych z Eurosystemem.

Struktura oceny prawnej

Ocena prawna ma strukturę podobną jak w poprzednich raportach EBC i EIW dotyczących konwergencji prawnej^[19].

Zgodność ustawodawstwa krajowego jest badana w kontekście przepisów prawa uchwalonych przed dniem 27 marca 2024.

2.2.2 Zakres dostosowań

Obszary dostosowań

W celu identyfikacji obszarów, w których występuje potrzeba dostosowania ustawodawstwa krajowego, poddano analizie następujące zagadnienia:

• zgodność z postanowieniami Traktatu (art. 130) i Statutu (art. 7 i art. 14 ust. 2) dotyczącymi niezależności krajowych banków centralnych, członków ich organów decyzyjnych i prezesów;
• zgodność z postanowieniami dotyczącymi poufności (art. 37 Statutu);
• przestrzeganie zakazu finansowania ze środków banku centralnego (art. 123 Traktatu) oraz uprzywilejowanego dostępu (art. 124 Traktatu);
• przestrzeganie jednolitej pisowni euro wymaganej prawem UE;
• integrację prawną krajowych banków centralnych z Eurosystemem (w szczególności w świetle art. 12 ust. 1 oraz art. 14 ust. 3 Statutu).

„Zgodność” a „harmonizacja”

Artykuł 131 Traktatu wymaga, aby ustawodawstwo krajowe było „zgodne” z Traktatami i Statutem; wszelkie niezgodności muszą zatem zostać usunięte. Obowiązek ten ma zastosowanie niezależnie od pierwszeństwa Traktatów i Statutu przed ustawodawstwem krajowym oraz bez względu na charakter niezgodności.

Wymóg „zgodności” ustawodawstwa krajowego nie oznacza, że na mocy Traktatu wymagana jest „harmonizacja” statutów krajowych banków centralnych, czy to wzajemnie pomiędzy sobą, czy też ze Statutem. Specyfika krajowa może zostać zachowana, o ile nie narusza wyłącznych kompetencji monetarnych, które zostały nieodwołalnie przekazane na rzecz UE. Artykuł 14 ust. 4 Statutu zezwala wręcz krajowym bankom centralnym na wykonywanie funkcji innych niż wymienione w Statucie, o ile nie są one sprzeczne z celami i zadaniami ESBC^[20]. Dobrym przykładem sytuacji, w których dopuszcza się utrzymanie różnic, są przepisy statutów krajowych banków centralnych uprawniające do wykonywania takich dodatkowych funkcji. Używany w tym kontekście termin „zgodny” należy zatem rozumieć jako wymóg dostosowania ustawodawstwa krajowego i statutu krajowego banku centralnego w celu wyeliminowania niespójności z Traktatami i Statutem oraz zapewnienia niezbędnego stopnia integracji krajowego banku centralnego z ESBC. W szczególności dostosowania wymagają wszelkie postanowienia, które naruszają określoną w Traktacie niezależność krajowych banków centralnych oraz ich rolę jako integralnej części ESBC. Dla osiągnięcia powyższych celów nie należy zatem powoływać się wyłącznie na zasadę nadrzędności prawa UE nad ustawodawstwem krajowym.

Obowiązek wynikający z art. 131 Traktatu dotyczy wyłącznie występowania niezgodności z Traktatem i Statutem. Jednak ustawodawstwo krajowe, które jest niezgodne z wtórnym ustawodawstwem UE mającym znaczenie dla obszarów adaptacji poddawanych analizie w niniejszym raporcie, również powinno zostać dostosowane do wspomnianego prawa wtórnego. Pierwszeństwo prawa UE nie zwalnia z obowiązku dostosowania ustawodawstwa krajowego. Ten ogólny wymóg wynika nie tylko z art. 131 Traktatu, lecz również z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej^[21].

Traktaty i Statut nie narzucają sposobu dostosowania ustawodawstwa krajowego. Zgodność można zatem osiągnąć albo przez usunięcie przepisów krajowych niezgodnych z prawem Unii, albo przez odesłanie do Traktatów i Statutu, bądź też – w wyjątkowych przypadkach – przez włączenie postanowień Traktatów i Statutu do prawa krajowego i odniesienie do źródła ich pochodzenia, z poniższymi zastrzeżeniami.

Co do zasady należy unikać powielania odpowiednich przepisów prawa Unii mających bezpośrednie zastosowanie w porządku prawnym państwa członkowskiego przy użyciu tego samego brzmienia^[22]. Takie powielenie może powodować niepewność zarówno co do charakteru prawnego i pochodzenia mających zastosowanie przepisów, jak i co do daty ich wejścia w życie. Nie byłoby to zgodne z zasadą jednolitego stosowania i wykładni prawa Unii w całej Unii^[23]. Ponadto, jeżeli przepis krajowy posługuje się brzmieniem innym niż użyte w odpowiednim przepisie prawa Unii, tworzy on własną treść regulacyjną. Zgodnie z art. 2 ust. 1 Traktatu wyłączna kompetencja Unii w dziedzinie polityki pieniężnej stoi na przeszkodzie przyjmowaniu przez państwa członkowskie przepisów, które w świetle ich celu i treści ustanawiają przepisy prawne regulujące stosowanie euro jako jednej waluty, chyba że państwa członkowskie zostały do tego upoważnione^[24]. W tym kontekście pojęcie polityki pieniężnej nie ogranicza się do operacyjnej realizacji tej polityki, która zgodnie z art. 127 ust. 2 tiret pierwsze Traktatu jest jednym z podstawowych zadań Eurosystemu. Ma ono również wymiar regulacyjny, mający na celu zagwarantowanie statusu euro jako jednej waluty^[25].

W wyjątkowych okolicznościach dopuszczalne jest powielenie odpowiednich przepisów prawa Unii mających bezpośrednie zastosowanie w porządku prawnym państwa członkowskiego przy użyciu tego samego brzmienia w celu zachowania spójności i zapewnienia ich lepszego zrozumienia przez osoby, do których mają one zastosowanie. W przypadku zaistnienia takich wyjątkowych okoliczności pozwalających na powielenie bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii przepisy te powinny być powielane dokładnie, a ich brzmienie nie powinno być modyfikowane^[26]. Ponadto przepisy powinny być powielane jedynie w zakresie uzasadnionym takimi wyjątkowymi okolicznościami. Takie wyjątkowe okoliczności nie istnieją jednak w przypadku, gdy bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii są wystarczająco spójne i zrozumiałe, co sprawia, że zbędne jest ich powtarzanie lub odzwierciedlanie w prawie krajowym^[27]. W przypadku gdy bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii mają znaczenie jedynie w kontekście dziedzin objętych prawem krajowym, prawo krajowe nie musi odwoływać się do tych przepisów. W zakresie, w jakim prawo krajowe w razie konieczności powiela bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii z wyżej wymienionych powodów, powinno to czynić w sposób wyraźny, ze wskazaniem „zgodnie z” odpowiednimi przepisami prawa Unii – w przypadku gdy przepisy te są jedynie powielane w celu umieszczenia prawa krajowego w szerszym kontekście, albo ze wskazaniem „bez uszczerbku dla” odpowiednich przepisów prawa Unii – w przypadku gdy organ krajowy wykonuje pozostałe kompetencje wykraczające poza kompetencje wykonywane w ramach ESBC i Eurosystemu^[28].

Ponadto, w celu osiągnięcia i utrzymania zgodności ustawodawstwa krajowego z Traktatami i Statutem, instytucje UE i państwa członkowskie muszą konsultować z EBC projekty przepisów w dziedzinach podlegających jego kompetencji, zgodnie z art. 127 ust. 4 i art. 282 ust. 5 Traktatu oraz art. 4 Statutu. Decyzja Rady 98/415/WE z dnia 29 czerwca 1998 w sprawie konsultacji Europejskiego Banku Centralnego udzielanych władzom krajowym w sprawie projektów przepisów prawnych^[29] wyraźnie wymaga od państw członkowskich podjęcia kroków niezbędnych do zapewnienia przestrzegania wspomnianego obowiązku.

2.2.3 Niezależność krajowych banków centralnych

Jeśli chodzi o niezależność banku centralnego, ustawodawstwo krajowe państw członkowskich, które przystąpiły do UE w roku 2004, 2007 lub 2013 należało dostosować w celu zapewnienia zgodności z odpowiednimi postanowieniami Traktatu i Statutu, odpowiednio, do dnia 1 maja 2004, 1 stycznia 2007 i 1 lipca 2013^[30]. Szwecja została zobowiązana do wprowadzenia w życie niezbędnych zmian do momentu utworzenia ESBC w dniu 1 czerwca 1998.

Niezależność banku centralnego

W listopadzie 1995 EIW określił listę cech charakteryzujących niezależność banku centralnego (przedstawionych później szczegółowo w Raporcie o konwergencji z 1998), stanowiącą wówczas podstawę oceny ustawodawstwa krajowego państw członkowskich, a zwłaszcza oceny statutów krajowych banków centralnych. Pojęcie niezależności banku centralnego obejmuje różne rodzaje niezależności, które należy oceniać osobno: niezależność funkcjonalną, instytucjonalną, personalną i finansową. W opiniach wydanych przez EBC na przestrzeni ostatnich kilku lat dokonano dalszego doprecyzowania wymienionych powyżej aspektów niezależności banku centralnego. Aspekty te są podstawą oceny stopnia konwergencji ustawodawstwa państw członkowskich objętych derogacją z Traktatami i Statutem.

Niezależność funkcjonalna

Niezależność banku centralnego nie jest celem samym w sobie, lecz środkiem do osiągnięcia celu, który powinien być jasno określony i nadrzędny względem innych celów. Niezależność funkcjonalna wymaga, aby główny cel krajowego banku centralnego był określony w sposób jednoznaczny i prawnie nienaruszalny, oraz żeby był on w pełni zgodny z podstawowym celem określonym w Traktacie, a mianowicie zapewnieniem stabilności cen. Osiągnięciu tego celu służy zapewnienie krajowemu bankowi centralnemu środków i instrumentów niezbędnych do osiągnięcia przez bank centralny wspomnianego celu w sposób niezależny od innych organów władzy. Określony w Traktacie wymóg niezależności banku centralnego odzwierciedla powszechnie przyjęty pogląd, że głównemu celowi utrzymania stabilności cen najlepiej służy w pełni niezależna instytucja, której mandat został precyzyjnie zdefiniowany. Niezależność banku centralnego jest przy tym w pełni zgodna z zasadą ponoszenia przez bank centralny odpowiedzialności za podejmowane decyzje, czego konsekwencją jest wymóg przejrzystości działania oraz dialogu z osobami trzecimi.

Jeśli chodzi o harmonogram dostosowania, Traktat nie określa wyraźnie, od kiedy banki centralne państw członkowskich objętych derogacją muszą podporządkować się głównemu celowi, jakim jest utrzymanie stabilności cen, określonemu w art. 127 ust. 1 i art. 282 ust. 2 Traktatu oraz art. 2 Statutu. W przypadku państw członkowskich, które przystąpiły do UE po dacie wprowadzenia w Unii euro, nie jest jasne, czy obowiązek ten wchodzi w życie z dniem przystąpienia do UE, czy też z dniem wprowadzenia euro przez te państwa członkowskie. Do państw członkowskich objętych derogacją nie ma zastosowania art. 127 ust. 1 Traktatu (zob. art. 139 ust. 2 lit. c) Traktatu), stosuje się do nich natomiast art. 2 Statutu (zob. art. 42 ust. 1 Statutu). W opinii EBC obowiązek traktowania przez bank centralny utrzymania stabilności cen jako celu głównego ma zastosowanie od dnia 1 czerwca 1998 w przypadku Szwecji oraz od dnia 1 maja 2004, 1 stycznia 2007 i 1 lipca 2013. w przypadku państw członkowskich, które w tych terminach przystąpiły do UE. Wynika to z faktu, że jedna z zasad przewodnich UE, czyli utrzymanie stabilności cen (art. 119 Traktatu), ma zastosowanie również do państw członkowskich objętych derogacją. Stanowisko EBC wynika także z zapisanego w Traktacie celu, zgodnie z którym wszystkie państwa członkowskie powinny dążyć do Konwergencji makroekonomicznej, w tym do stabilności cen, czemu ma sprzyjać regularna publikacja raportów EBC i Komisji Europejskiej. Takie podejście wiąże się również z niezależnością banku centralnego, która jest uzasadniona jedynie wówczas, gdy utrzymanie stabilności cen jest celem nadrzędnym.

Podstawą zawartej w niniejszym raporcie oceny są powyższe ustalenia dotyczące momentu, od którego krajowe banki centralne państw członkowskich objętych derogacją są zobowiązanie do traktowania utrzymania stabilności cen jako podstawowego celu działania.

Niezależność instytucjonalna

Niezależność instytucjonalna znajduje odzwierciedlenie w art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu. Oba te artykuły zabraniają krajowym bankom centralnym i członkom ich organów decyzyjnych zwracania się o instrukcje oraz ich przyjmowania od instytucji lub organów UE, rządów państw członkowskich i wszelkich innych organów. Zabraniają one także instytucjom, organom, urzędom i agencjom UE oraz rządom państw członkowskich prób wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych, których decyzje mogą wpływać na realizację zadań krajowych banków centralnych w ramach ESBC. W przypadku gdy ustawodawstwo krajowe przytacza art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu, powinno odzwierciedlać obydwa te zakazy i nie zawężać zakresu ich zastosowania^[31]. Fakt, że banki centralne mają taką niezależność, nie oznacza nieobjęcia ich żadnymi normami prawa Unii czy ochrony przed stosowaniem wszelkich przepisów prawa^[32].

Bez względu na to, czy krajowy bank centralny prowadzi działalność w formie podmiotu państwowego, specjalnego podmiotu prawa publicznego, czy też zwykłej spółki akcyjnej, istnieje zagrożenie, że podmiot występujący wobec banku centralnego jako właściciel może, korzystając z prawa własności, wywierać wpływ na procesy decyzyjne dotyczące realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[33]. Taki wpływ, wywierany poprzez wykonywanie praw udziałowych lub w inny sposób, może naruszać niezależność banku centralnego i dlatego powinien być prawnie ograniczony.

Ramy prawne działalności banków centralnych powinny zapewniać stabilną i długoterminową podstawę ich funkcjonowania. Częste zmiany struktury instytucjonalnej krajowego banku centralnego, zmniejszające jego stabilność organizacyjną i zarządczą, mogą negatywnie wpływać na jego niezależność instytucjonalną^[34].

Niezależność instytucjonalna powinna być respektowana także w sytuacjach nadzwyczajnych. Jedynie gdy spełnione są warunki określone w art. 347 Traktatu, władze krajowe mają podstawę – tymczasowo i na zasadzie wyjątku – do wykonywania uprawnień należących do wyłącznej kompetencji EBC. Właściwym momentem dokonania takiej oceny jest moment przyjęcia danego środka. Z uwagi na wyjątkowy charakter art. 347 Traktatu państwa członkowskie nie powinny przyjmować przepisów prewencyjnych, jeżeli nie są spełnione warunki określone w art. 347 Traktatu^[35].

Zakaz wydawania instrukcji

Uprawnienia osób trzecich do wydawania instrukcji krajowym bankom centralnym, ich organom decyzyjnym i członkom tych organów są niezgodne z Traktatem i Statutem w zakresie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC.

Udział krajowego banku centralnego w stosowaniu przepisów mających na celu wzmocnienie stabilności finansowej musi być zgodny z Traktatem, tzn. funkcje krajowego banku centralnego muszą być realizowane w sposób całkowicie zgodny z jego niezależnością funkcjonalną, instytucjonalną i finansową, chroniąc tym samym należyte wykonywanie zadań wynikających z Traktatu i Statutu^[36]. Jeżeli ustawodawstwo krajowe przewiduje, że rola krajowego banku centralnego wykraczać będzie poza funkcje doradcze, co będzie wymagało przyjęcia dodatkowych zadań, należy zapewnić, aby zadania te nie miały wpływu na operacyjną i finansową zdolność krajowego banku centralnego do realizowania zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[37]. Ponadto uczestnictwo przedstawicieli krajowego banku centralnego w kolegialnych organach decyzyjnych władz nadzorczych i innego rodzaju władzach powinno w odpowiedni sposób uwzględniać środki zapewniające ochronę niezależności personalnej członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego^[38].

Zakaz zatwierdzania, zawieszania, anulowania i odraczania decyzji

Prawo osób trzecich do zatwierdzania, zawieszania, anulowania lub odraczania decyzji krajowego banku centralnego w zakresie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC jest niezgodne z Traktatem i Statutem^[39].

Zakaz podważania decyzji ze względów prawnych

Prawo organów innych niż niezawisłe sądy do podważania, ze względów prawnych, decyzji dotyczących realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC jest niezgodne z Traktatem i Statutem, ponieważ realizacja tych zadań nie może podlegać ocenie czynników politycznych. Prawo prezesa krajowego banku centralnego do wstrzymania, ze względów prawnych, realizacji decyzji podejmowanych przez ESBC lub organy decyzyjne krajowego banku centralnego z zamiarem ich przedłożenia organom politycznym w celu podjęcia ostatecznej decyzji byłoby równoznaczne ze zwracaniem się do osób trzecich o wydanie instrukcji.

Zakaz uczestniczenia w organach decyzyjnych krajowego banku centralnego z prawem głosu

Uczestniczenie przedstawicieli osób trzecich w organie decyzyjnym krajowego banku centralnego z prawem głosu w sprawach dotyczących realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC, nawet jeśli taki głos nie jest decydujący, jest niezgodne z Traktatem i Statutem^[40]. Uczestniczenie takie jest niezgodne z Traktatem i Statutem nawet jeżeli nie wiąże się z prawem głosu, ale zakłóca wykonywanie przez taki organ decyzyjny zadań związanych z uczestnictwem w ESBC lub zagraża przestrzeganiu zasad poufności ESBC^[41].

Zakaz konsultowania a priori decyzji krajowego banku centralnego

Ciążący na krajowym banku centralnym wyraźny ustawowy obowiązek zasięgania a priori opinii osób trzecich w odniesieniu do decyzji krajowego banku centralnego dawałby osobom trzecim formalną możliwość wpływania na ostateczny kształt takich decyzji, i w związku z tym jest niezgodny z Traktatem i Statutem.

Natomiast dialog prowadzony przez krajowy bank centralny z osobami trzecimi, nawet jeśli wynika z ustawowych obowiązków dostarczania informacji i wymiany poglądów, jest zgodny z zasadą niezależności banku centralnego, o ile:

• nie prowadzi do naruszenia niezależności członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego;
• w pełni respektowany jest szczególny status prezesów jako członków organów decyzyjnych EBC; oraz
• przestrzegane są wynikające ze Statutu wymogi dotyczące poufności^[42].

Udzielanie absolutorium członkom organów decyzyjnych krajowych banków centralnych

Przepisy ustawowe dotyczące udzielania absolutorium członkom organów decyzyjnych krajowego banku centralnego (np. w związku ze sprawozdaniem finansowym) przez osoby trzecie (np. administrację rządową) powinny zawierać odpowiednie gwarancje, tak aby kompetencje tego rodzaju nie wpływały na zdolność do niezależnego podejmowania decyzji przez poszczególnych członków organów krajowego banku centralnego w odniesieniu do zadań związanych z uczestnictwem w ESBC (lub do realizacji decyzji podjętych na szczeblu ESBC). Zaleca się wprowadzenie do statutów krajowych banków centralnych wyraźnego postanowienia w tej sprawie.

Niezależność personalna

Art. 130 Traktatu oraz art. 7 i art. 14 ust. 2 Statutu dodatkowo chronią niezależność banku centralnego w odniesieniu do prezesów i członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych. Prezesi krajowych banków centralnych są członkami Rady Ogólnej EBC a po przyjęciu euro przez ich państwa członkowskie stają się członkami Rady Prezesów. Prezesów krajowych banków centralnych wykonujących obowiązki członków Rady Prezesów lub Rady Ogólnej EBC nie uważa się za przedstawicieli odpowiednich państw członkowskich^[43]. Artykuł 14 ust. 2 Statutu stanowi, że statuty krajowych banków centralnych muszą w szczególności zapewniać co najmniej pięcioletni okres kadencji prezesa. Artykuł ten chroni również przed arbitralną decyzją o odwołaniu prezesa dzięki postanowieniu, że prezes może zostać odwołany ze stanowiska jedynie w przypadku, gdy przestanie spełniać warunki konieczne do wykonywania swoich funkcji lub dopuści się poważnego uchybienia. W takich przypadkach art. 14 ust. 2 Statutu przewiduje możliwość zaskarżenia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który może uchylić krajową decyzję o odwołaniu prezesa ze stanowiska^[44]. Zawieszenie prezesa może faktycznie oznaczać jego odwołanie w rozumieniu art. 14 ust. 2 Statutu^[45]. Statuty krajowych banków centralnych muszą być zgodne z tym przepisem, w szczególności w sposób przedstawiony poniżej.

Artykuł 130 Traktatu zabrania rządom krajowym i wszelkim innym organom wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego wypełniających swoje zadania. W szczególności państwa członkowskie nie mogą dążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego poprzez wprowadzanie zmian do ustawodawstwa krajowego, mających wpływ na wysokość ich wynagrodzenia; zmiany takie zasadniczo powinny mieć zastosowanie jedynie do przyszłych powołań^[46].

Minimalny okres kadencji prezesów

Zgodnie z art. 14 ust. 2 Statutu statuty krajowych banków centralnych muszą przewidywać co najmniej pięcioletni okres kadencji prezesa. Nie wyklucza to dłuższej kadencji, przy czym dostosowanie statutu nie jest wymagane również w sytuacji, gdy prezes jest powoływany na czas nieokreślony, o ile podstawy jego odwołania są zgodne z art. 14 ust. 2 Statutu. Krótszy okres kadencji nie jest dopuszczalny, nawet jeżeli jest stosowany w okresie przejściowym^[47]. Ustawodawstwo krajowe ustanawiające przymusowy wiek emerytalny powinno zapewniać, aby wiek emerytalny nie zakłócał minimalnego okresu kadencji określonego w art. 14 ust. 2 Statutu; minimalny okres kadencji ma bowiem pierwszeństwo przed mającym zastosowanie do prezesa banku centralnego przymusowym wiekiem emerytalnym^[48]. W przypadku nowelizacji statutu krajowego banku centralnego akt prawny wprowadzający zmiany powinien gwarantować stabilność sprawowania urzędu przez prezesa oraz pozostałych członków organów decyzyjnych zaangażowanych w wykonywanie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[49].

Podstawy odwołania prezesów

Statuty krajowych banków centralnych muszą gwarantować niemożność usunięcia prezesa z powodów innych niż wymienione w art. 14 ust. 2 Statutu. Celem wymogu ustanowionego w tym przepisie jest zapobieganie uznaniowemu odwoływaniu prezesów przez organy państwowe zaangażowane w ich powoływanie, w szczególności rząd lub parlament danego państwa. Statut krajowego banku centralnego powinien usuwać wszelkie niezgodności z podstawami odwołania określonymi w art. 14 ust. 2 Statutu lub też nie wspominać o podstawach odwołania w ogóle (ponieważ art. 14 ust. 2 Statutu jest stosowany bezpośrednio)^[50]. Po wybraniu lub mianowaniu prezes nie może być odwołany z powodów innych niż wymienione w art. 14 ust. 2 Statutu, nawet jeżeli nie objął jeszcze obowiązków. Jako że dopuszczalne podstawy odwołania prezesa są autonomicznymi instytucjami prawa Unii, ich stosowanie i interpretacja nie zależą od kontekstu krajowego^[51]. Ostatecznie wykładnia tych pojęć należy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zgodnie z uprawnieniami przyznanymi mu na mocy art. 14 ust. 2 akapit drugi Statutu^[52].

Stabilność sprawowania urzędu i podstawy odwołania innych niż prezesi członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych zaangażowanych w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC

Stosowanie tych samych zasad dotyczących stabilności sprawowania urzędu i podstaw odwołania do innych członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych zaangażowanych w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC stanowi ochronę niezależności personalnej tych osób^[53]. Art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu odnoszą się do „członków organów decyzyjnych” krajowych banków centralnych, a nie konkretnie do prezesów. Ma to zastosowanie zwłaszcza w przypadku, gdy prezes jest primus inter pares w stosunku do pozostałych członków organu decyzyjnego dysponujących takim samym prawem głosu lub w sytuacji, gdy pozostali członkowie organu decyzyjnego są zaangażowani w wykonywanie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC.

Prawo do zaskarżenia na drodze sądowej

W celu ograniczenia arbitralności decyzji organów politycznych przy ocenie podstaw ich odwołania prezesi i inni członkowie organów decyzyjnych krajowych banków centralnych muszą mieć możliwość zaskarżenia takich decyzji do niezawisłego sądu.

Zgodnie z art. 14 ust. 2 Statutu odwołany ze stanowiska prezes krajowego banku centralnego może zaskarżyć decyzję o odwołaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma prawo uchylenia krajowego środka prawnego odwołującego prezesa krajowego banku centralnego, jeżeli uzna go za sprzeczny z prawem Unii.

Na podstawie art. 130 Traktatu oraz art. 7 Statutu ustawodawstwo krajowe powinno przewidywać prawo do zaskarżenia do sądu krajowego decyzji o odwołaniu członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych (innych niż prezesi) zaangażowanych w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[54]. Prawo takie może wynikać bądź to z zasad ogólnych, bądź też mieć formę przepisu szczególnego. Również w przypadkach, gdy prawo takie wynika z zasad ogólnych, dla zachowania pewności prawnej zaleca się wprowadzenie wyraźnego postanowienia gwarantującego prawo zaskarżenia.

Mechanizmy zabezpieczające przed konfliktem interesów

Niezależność personalna obejmuje również zabezpieczenia mające nie dopuszczać do powstawania konfliktu interesów pomiędzy obowiązkami członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych zaangażowanych w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC wobec ich odpowiednich banków (jak również obowiązkami prezesów wobec EBC) a wszelkimi innymi funkcjami członków organów decyzyjnych mogącymi stanowić zagrożenie dla ich niezależności personalnej^[55]. Członkostwo w organie decyzyjnym zaangażowanym w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC jest zasadniczo niezgodne z pełnieniem innych funkcji mogących powodować konflikt interesów. W szczególności członkowie organów decyzyjnych nie mogą zajmować stanowisk ani reprezentować interesów, które mogłyby mieć wpływ na ich działalność, bądź to poprzez uczestnictwo we władzach ustawodawczych lub wykonawczych państwa, bądź też w administracji lokalnej lub regionalnej albo w przedsiębiorstwach. Szczególną uwagę należy zwrócić na zapobieganie potencjalnym konfliktom interesów w przypadku członków organów decyzyjnych, którzy nie pełnią w nich funkcji wykonawczych.

Niezależność finansowa

Ogólna niezależność krajowego banku centralnego zostałaby zagrożona, gdyby nie mógł autonomicznie korzystać z odpowiednich środków finansowych niezbędnych do realizacji swojego mandatu, tzn. wykonywania zadań związanych z uczestnictwem w ESBC, do realizacji których zobowiązuje go Traktat i Statut^[56].

Państwo członkowskie nie może dopuszczać do tego, aby jego krajowy bank centralny dysponował niewystarczającymi zasobami finansowymi oraz nieadekwatnym poziomem funduszy własnych netto^[57] do realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC lub w Eurosystemie. Byłoby tak na przykład w sytuacji, w której krajowy bank centralny nie mógłby zgromadzić odpowiednich środków finansowych w formie rezerw lub buforów na pokrycie strat, w szczególności strat wynikających z operacji polityki pieniężnej, a dane państwo członkowskie nie zapewniłoby z góry środków koniecznych do poniesienia przez krajowy bank centralny kosztów finansowych wynikających z pełnienia funkcji wykraczającej poza zakres ESBC (takich jak środki niezbędne do wypłaty rekompensat wynikających z odpowiedzialności związanej z wykonywaniem tej funkcji) przy zachowaniu możliwości skutecznego i niezależnego wykonywania swoich zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[58]. Należy podkreślić, że art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 4 Statutu umożliwiają EBC wezwanie krajowych banków centralnych do wniesienia uzupełniających wkładów kapitałowych do EBC oraz przekazania dodatkowych rezerw walutowych^[59]. Ponadto art. 33 ust. 2 Statutu przewiduje^[60], że w przypadku poniesienia przez EBC strat, które nie mogą być w pełni pokryte z ogólnego funduszu rezerwowego, Rada Prezesów może zadecydować, aby pozostała strata została pokryta z dochodów pieniężnych z odpowiedniego roku obrachunkowego proporcjonalnie i do wysokości sum przydzielonych poszczególnym krajowym bankom centralnym. Zasada niezależności finansowej oznacza, że w celu zachowania zgodności ze wspomnianymi postanowieniami należy umożliwić krajowemu bankowi centralnemu realizację jego funkcji w sposób nienaruszony.

W związku z powyższym niezależność finansowa oznacza też, że krajowy bank centralny powinien mieć zawsze zapewniony wystarczający kapitał. W szczególności należy unikać sytuacji, w których przez dłuższy okres fundusze własne netto krajowego banku centralnego byłyby poniżej poziomu funduszu statutowego albo osiągnęły poziom ujemny, również w przypadku przeniesienia strat przekraczających poziom funduszów i rezerw na następny okres^[61]. Każda tego rodzaju sytuacja może mieć niekorzystny wpływ na zdolność krajowego banku centralnego do realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC. Tego rodzaju sytuacja może też podważać wiarygodność polityki pieniężnej Eurosystemu. W związku z powyższym, aby zapewnić zachowanie zasady niezależności finansowej, w razie spadku funduszy własnych netto krajowego banku centralnego poniżej poziomu funduszu statutowego lub do wartości ujemnej dane państwo członkowskie jest zobowiązane dokapitalizować swój bank centralny w rozsądnym terminie, co najmniej do poziomu funduszu statutowego. Jeśli chodzi o EBC, znaczenie tej kwestii zostało już potwierdzone przez Radę, która przyjęła rozporządzenie Rady (WE) nr 1009/2000 z dnia 8 maja 2000 dotyczące powiększenia kapitału Europejskiego Banku Centralnego^[62]. Rozporządzenie to umożliwiło Radzie Prezesów EBC podjęcie decyzji o faktycznym powiększeniu kapitału w celu utrzymania podstawy współczynnika kapitał-aktywa na poziomie umożliwiającym prowadzenie działalności EBC^[63].

Koncepcja niezależności finansowej powinna zatem być oceniana pod kątem tego, czy jakakolwiek osoba trzecia jest w stanie wywierać bezpośredni lub pośredni wpływ nie tylko na zadania krajowego banku centralnego związane z uczestnictwem w ESBC, lecz również na jego zdolność do wykonywania powierzonego mandatu w sensie finansowym – pod względem odpowiednich zasobów. W tym kontekście szczególnie istotne są aspekty niezależności finansowej przedstawione poniżej^[64]. Są to jednocześnie te aspekty niezależności finansowej, w odniesieniu do których krajowe banki centralne są najbardziej narażone na wpływy zewnętrzne.

Ustalanie budżetu

Uprawnienie osoby trzeciej do określania budżetu krajowego banku centralnego lub wpływania na ten budżet jest niezgodne z zasadą niezależności finansowej, chyba że w odpowiednim akcie prawnym zawarto klauzulę ochronną stanowiącą, że wspomniane uprawnienie nie może mieć niekorzystnego wpływu na środki finansowe niezbędne do realizacji przez krajowy bank centralny zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[65].

Zasady rachunkowości

Sprawozdania finansowe powinny być sporządzane albo zgodnie z ogólnymi zasadami rachunkowości, albo zgodnie z zasadami określonymi przez organy decyzyjne krajowego banku centralnego. Jeśli zaś zasady rachunkowości są ustalane przez osobę trzecią, muszą przynajmniej uwzględniać propozycje organów decyzyjnych krajowego banku centralnego.

Roczne sprawozdania finansowe powinny być przyjmowane przez organy decyzyjne krajowych banków centralnych wspomagane przez niezależnych księgowych; sprawozdania te mogą być również zatwierdzane a posteriori przez osoby trzecie (np. rząd czy parlament). Organy decyzyjne krajowych banków centralnych powinny mieć możliwość decydowania o sposobie obliczania zysków w sposób niezależny i profesjonalny.

Jeżeli działalność krajowego banku centralnego podlega kontroli państwowego organu kontroli lub innego podobnego organu odpowiedzialnego za kontrolę wykorzystania środków publicznych, zakres tej kontroli powinien być jasno określony przepisami prawa^[66], nie powinien ograniczać działalności niezależnych zewnętrznych biegłych rewidentów krajowego banku centralnego^[67] oraz, zgodnie z zasadą niezależności instytucjonalnej, powinien respektować zakaz wydawania instrukcji krajowemu bankowi centralnemu lub jego organom decyzyjnym, a także nie powinien utrudniać realizacji zadań związanych z uczestnictwem krajowego banku centralnego w ESBC^[68]. Kontrola państwowa powinna być przeprowadzana w sposób apolityczny, niezależny i profesjonalny^[69].

Podział zysków, kapitał i rezerwy finansowe krajowych banków centralnych

Sposób podziału zysków może zostać określony w statucie krajowego banku centralnego. W przypadku braku takiego zapisu decyzję o podziale zysków powinien podejmować organ decyzyjny krajowego banku centralnego w oparciu o profesjonalne przesłanki; decyzja taka nie powinna być podejmowana według swobodnego uznania osób trzecich, chyba że istnieje klauzula ochronna stanowiąca, że wspomniany sposób podjęcia decyzji nie może mieć niekorzystnego wpływu na środki finansowe niezbędne do realizacji przez krajowy bank centralny zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[70].

Zyski mogą być wpłacane do budżetu państwa dopiero po pokryciu łącznych strat z lat ubiegłych i utworzeniu rezerw finansowych uznanych za konieczne do ochrony realnej wartości kapitału i aktywów krajowego banku centralnego^[71]. Niedopuszczalne są tymczasowe lub doraźne środki ustawodawcze równoznaczne z wydawaniem poleceń krajowemu bankowi centralnemu co do sposobu podziału zysku^[72]. Analogicznie, zasadę niezależności finansowej naruszałoby opodatkowanie niezrealizowanych zysków kapitałowych krajowego banku centralnego^[73].

Państwo członkowskie nie może narzucać krajowemu bankowi centralnemu obowiązku zmniejszenia kapitału bez wyrażonej a priori zgody organów decyzyjnych tego krajowego banku centralnego, która musi uwzględniać konieczność zachowania przez krajowy bank centralny wystarczających środków potrzebnych do realizacji powierzonych mu – jako członkowi ESBC – zadań wymienionych w art. 127 ust. 2 Traktatu i w Statucie. Z tego samego względu wszelkie zmiany zasad podziału zysku krajowego banku centralnego mogą być inicjowane i podejmowane wyłącznie w ramach bliskiej współpracy z krajowym bankiem centralnym, który jest w stanie najlepiej ocenić wymagany poziom rezerw^[74]. Krajowy bank centralny musi mieć swobodę niezależnego tworzenia rezerw finansowych w celu ochrony realnej wartości swojego kapitału i aktywów. Państwa członkowskie nie mogą utrudniać krajowemu bankowi centralnemu gromadzenia rezerw do poziomu potrzebnego członkowi ESBC do realizacji jego zadań^[75].

Odpowiedzialność finansowa za organy nadzoru

Większość państw członkowskich sytuuje organy nadzoru finansowego w strukturze krajowego banku centralnego. Takie usytuowanie nie stanowi problemu, jeżeli organy te mają obowiązek stosowania się do niezależnych decyzji krajowego banku centralnego. Jeśli jednak ustawodawstwo przewiduje dla takich organów odrębne procesy decyzyjne, należy zapewnić, by decyzje podejmowane przez te organy nie zagrażały finansom banku centralnego jako całości. W takich przypadkach ustawodawstwo krajowe powinno umożliwiać krajowemu bankowi centralnemu sprawowanie ostatecznej kontroli nad decyzjami organów nadzoru, które mogą wpływać na niezależność banku centralnego, w szczególności na jego niezależność finansową^[76].

Autonomia w sprawach kadrowych

Państwa członkowskie nie mogą ograniczać zdolności krajowych banków centralnych do zatrudniania i zatrzymywania wykwalifikowanego personelu koniecznego do niezależnego wykonywania zadań, które nakłada na nie Traktat i Statut^[77]. Krajowy bank centralny nie może też znaleźć się w sytuacji, w której pozbawiony jest kontroli nad personelem, kontrola ta jest ograniczona lub rząd państwa członkowskiego może wpływać na decyzje banku dotyczące personelu^[78]. Zmiany przepisów dotyczących wynagrodzeń członków organów decyzyjnych i pracowników krajowych banków centralnych powinny być ustalane w ścisłej i efektywnej współpracy z krajowym bankiem centralnym^[79] i z należytym uwzględnieniem jego stanowiska, tak aby umożliwić krajowemu bankowi centralnemu nieprzerwane wykonywanie jego zadań w niezależny sposób^[80]. Autonomia w sprawach kadrowych rozciąga się także na kwestie dotyczące emerytur pracowników. Ponadto zmiany prowadzące do obniżenia wynagrodzeń pracowników krajowego banku centralnego nie powinny zakłócać zarządzania jego własnymi środkami finansowymi, w tym funduszami pochodzącymi z obniżenia wypłacanych przez ten krajowy bank centralny wynagrodzeń^[81].

Prawo własności i prawa majątkowe

Prawa osób trzecich do interweniowania lub udzielania instrukcji krajowemu bankowi centralnemu w odniesieniu do majątku posiadanego przez ten bank są niezgodne z zasadą niezależności finansowej.

2.2.4 Poufność

Przewidziany w art. 37 Statutu obowiązek zachowania przez pracowników EBC i krajowych banków centralnych oraz członków ich organów decyzyjnych tajemnicy służbowej może skutkować wprowadzeniem podobnych zapisów w statutach krajowych banków centralnych lub innym ustawodawstwie państw członkowskich. Ponadto pierwszeństwo prawa Unii oraz przepisów przyjętych na jego podstawie oznacza również, że ustawodawstwo krajowe dotyczące dostępu osób trzecich do dokumentów powinno być zgodne z odpowiednimi przepisami prawa Unii, w tym art. 37 Statutu, oraz nie może prowadzić do naruszania zasad poufności ESBC^[82]. Dostęp państwowego organu kontroli lub podobnego organu do poufnych informacji i dokumentów krajowego banku centralnego musi być ograniczony do przypadków niezbędnych do wykonywania przez ten organ jego ustawowych zadań i nie może naruszać niezależności oraz zasad poufności ESBC, do przestrzegania których są zobowiązani członkowie organów decyzyjnych krajowego banku centralnego^[83]. Krajowy bank centralny powinien zapewnić ochronę przez te organy kontroli poufności ujawnionych im informacji i dokumentów na poziomie odpowiadającym poziomowi ochrony zapewnianemu przez krajowy bank centralny.

2.2.5 Zakaz finansowania ze środków banku centralnego i zakaz uprzywilejowanego dostępu

Jeśli chodzi o zakaz finansowania ze środków banku centralnego i zakaz uprzywilejowanego dostępu, ustawodawstwo krajowe państw członkowskich, które przystąpiły do UE w roku 2004, 2007 lub 2013, należało dostosować w celu zapewnienia zgodności z odpowiednimi postanowieniami Traktatu i Statutu, odpowiednio, do dnia 1 maja 2004, 1 stycznia 2007 i 1 lipca 2013. Szwecja została zobowiązana do wprowadzenia w życie niezbędnych zmian do 1 stycznia 1995.

Zakaz finansowania ze środków banku centralnego

Artykuł 123 ust. 1 Traktatu zakazuje udzielania przez EBC i krajowe banki centralne pożyczek na pokrycie deficytu lub jakichkolwiek innych kredytów instytucjom, organom, urzędom lub agencjom UE, instytucjom rządowym szczebla centralnego, władzom regionalnym, lokalnym lub innym władzom publicznym, innym instytucjom lub przedsiębiorstwom publicznym państw członkowskich.

Przepis ten zabrania również bezpośredniego nabywania przez EBC i krajowe banki centralne instrumentów dłużnych od takich podmiotów publicznych. Traktat przewiduje jeden wyjątek od zakazu finansowania ze środków banku centralnego: nie ma on zastosowania w przypadku publicznych instytucji kredytowych, które w ramach utrzymywania rezerw przez banki centralne muszą być traktowane tak samo, jak prywatne instytucje kredytowe (art. 123 ust. 2 Traktatu). Szczegółowy zakres obowiązywania zakazu finansowania ze środków banku centralnego został doprecyzowany w rozporządzeniu Rady (WE) nr 3603/93 z dnia 13 grudnia 1993 określającym definicje w celu zastosowania zakazów, o których mowa w art. 104 i art. 104b ust. 1 Traktatu^[84], zgodnie z którym zakaz obejmuje wszelkie finansowanie zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich.

Zakaz finansowania ze środków banku centralnego ma na celu zachęcenie państw członkowskich do prowadzenia rozważnej polityki budżetowej, która nie pozwala, aby finansowanie deficytu publicznego ze środków banku centralnego lub uprzywilejowany dostęp władz publicznych do rynków finansowych prowadziły do nadmiernie wysokich poziomów zadłużenia lub nadmiernego deficytu w państwach członkowskich^[85]. W związku z tym zakaz powyższy należy interpretować rozszerzająco w celu zapewnienia ścisłego przestrzegania, z nielicznymi wyjątkami przewidzianymi w art. 123 ust. 2 Traktatu i rozporządzeniu (WE) nr 3603/93. Tak więc, choć art. 123 ust. 1 Traktatu odnosi się do „kredytów”, a więc form związanych z obowiązkiem spłaty środków, zakaz dotyczy również a fortiori innych form finansowania, niezwiązanych z obowiązkiem spłaty.

Ogólne stanowisko EBC dotyczące zgodności ustawodawstwa krajowego z opisywanym zakazem zostało sformułowane głównie w opiniach wydawanych przez EBC na wniosek państw członkowskich w odniesieniu do projektów krajowych aktów prawnych, zgodnie z art. 127 ust. 4 i art. 282 ust. 5 Traktatu^[86].

Przepisy krajowe dotyczące zakresu stosowania zakazu finansowania ze środków banku centralnego

Przepisy krajowe nie mogą zawężać zakresu stosowania zakazu finansowania ze środków banku centralnego, ani rozszerzać wyłączeń przewidzianych w prawie Unii. Przykładowo, ustawodawstwo krajowe, które przewiduje finansowanie przez krajowy bank centralny zobowiązań finansowych państwa członkowskiego wobec międzynarodowych instytucji finansowych lub krajów trzecich, jest co do zasady niezgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego. W drodze wyjątku rozporządzenie (WE) nr 3603/93 zezwala na finansowanie przez krajowe banki centralne zobowiązań ciążących na sektorze publicznym wobec MFW, o ile skutkuje ono roszczeniami, które mają wszelkie atrybuty aktywów rezerwowych^[87]. Odpowiednie atrybuty determinujące jakość roszczeń jako aktywów rezerwowych dotyczą ich dostępności na żądanie w celu zaspokojenia potrzeb związanych z finansowaniem bilansu płatniczego oraz w innych związanych z tym celach, co oznacza, że musi być zapewniona ich jakość kredytowa i płynność^[88].

Ustawodawstwo krajowe powierzające zadania krajowym bankom centralnym

Ustawodawstwo krajowe powierzające zadania krajowemu bankowi centralnemu nie może prowadzić do finansowania zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich. Artykuł 14 ust. 4 Statutu zezwala krajowym bankom centralnym na wykonywanie funkcji innych niż wymienione w Statucie, o ile nie zostaną one uznane przez Radę Prezesów za sprzeczne z celami i zadaniami ESBC. W przypadku gdy państwo członkowskie powierza taką funkcję swojemu KBC, ponosi on pełną odpowiedzialność za wykonywanie tej funkcji. Niemniej jednak, określając zakres odpowiedzialności KBC w odniesieniu do tej funkcji, państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania zobowiązań wynikających z prawa Unii, w szczególności z art. 123 ust. 1 Traktatu^[89].

Artykuł 1 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 3603/93 definiuje pojęcie „innego rodzaju udogodnień kredytowych” do celów art. 123 Traktatu jako, między innymi, wszelkie finansowanie zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich. W związku z tym krajowy bank centralny nie może przyjmować wobec osób trzecich zobowiązań, które mogłyby potencjalnie spoczywać na sektorze publicznym. W związku z powyższym krajowy bank centralny nie może finansować wcześniej istniejących zobowiązań wobec osób trzecich, które ciążą na innych organach lub podmiotach publicznych, a faktyczne finansowanie zobowiązań wobec osób trzecich przez krajowy bank centralny nie może wynikać bezpośrednio ze środków lub decyzji innych władz lub instytucji publicznych^[90].

Zaliczki z tytułu podziału zysków banku centralnego

Ustawodawstwo krajowe nie może wymagać podziału zysków banku centralnego, które nie zostały w pełni zrealizowane, zaksięgowane i poddane audytowi. Niezgodne z tym zakazem jest także wypłacanie, choćby częściowe, kwoty podlegającej wpłacie do budżetu państwa zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami dotyczącymi przeznaczenia zysku krajowego banku centralnego, z kapitału rezerwowego tego banku. Zasady dotyczące przeznaczenia zysków krajowego banku centralnego nie mogą zatem naruszać jego kapitału rezerwowego. Ponadto przeniesienie aktywów krajowego banku centralnego na państwo może odbywać się wyłącznie odpłatnie, według wartości rynkowej, przy czym przeniesienie powinno mieć miejsce jednocześnie z przekazaniem odpłatności^[91].

Podobnie niedozwolone jest zakłócanie wykonywania innych zadań Eurosystemu, takich jak zarządzanie rezerwami walutowymi, poprzez wprowadzanie opodatkowania teoretycznych lub niezrealizowanych zysków kapitałowych, ponieważ stanowiłoby to formę kredytu udzielanego przez bank centralny sektorowi publicznemu w formie zaliczki z tytułu przyszłych i niepewnych zysków^[92].

Przejęcie zobowiązań sektora publicznego

Ustawodawstwo krajowe, które wymagałoby od krajowego banku centralnego przejęcia zobowiązań niezależnego dotąd organu publicznego wskutek krajowej reorganizacji określonych zadań i funkcji (na przykład w sytuacji przekazania krajowemu bankowi centralnemu określonych zadań nadzorczych uprzednio wykonywanych przez państwowe lub niezależne instytucje lub organy) i jednocześnie nie zwalniałoby całkowicie banku centralnego ze wszelkich zobowiązań finansowych wynikających z wcześniejszej działalności takiego organu, byłoby niezgodne z zapisem o zakazie finansowania ze środków banku centralnego^[93].

Ustawodawstwo krajowe nakładające na krajowy bank centralny odpowiedzialność z tytułu wykonania zadania powierzonego mu na mocy prawa krajowego byłoby równoznaczne z przyjęciem wcześniej istniejącego zobowiązania wobec osób trzecich i byłoby niezgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego, gdyby osoby trzecie, które poniosły szkodę, nie otrzymały rekompensaty za działania krajowego banku centralnego, tj. naruszenia przez krajowy bank centralny zasad nałożonych na niego w tym kontekście^[94]. Ponadto w przypadku zadań wymagających wdrożenia wysoce złożonych i pilnych środków, takich jak działania związane z przekształceniem lub restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją banków, ustawodawstwo krajowe nakładające na krajowy bank centralny odpowiedzialność z tytułu wykonywania takich zadań stanowiłoby finansowanie zobowiązań wobec osób trzecich, gdyby odpowiedzialność krajowego banku centralnego nie ograniczała się do poważnych naruszeń zasad nałożonych na niego w tym kontekście^[95].

Wsparcie finansowe dla instytucji kredytowych lub finansowych

Ustawodawstwo krajowe, które przewiduje finansowanie przez krajowy bank centralny niewypłacalnych instytucji kredytowych lub innych instytucji finansowych, nawet jeżeli decyzja o takim finansowaniu jest podejmowana niezależnie i według uznania banku centralnego, jest niezgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego.

Takie same zastrzeżenia budzi finansowanie przez Eurosystem instytucji kredytowej, która została poddana rekapitalizacji w celu przywrócenia wypłacalności, poprzez plasowanie bezpośrednie instrumentów dłużnych emitowanych przez państwo w sytuacji, gdzie nie istnieją alternatywne rynkowe źródła finansowania (zwanych dalej „obligacjami rekapitalizacyjnymi”), i gdzie obligacje takie mają być wykorzystane jako zabezpieczenie. W takim przypadku przeprowadzanej przez państwo rekapitalizacji instytucji kredytowej w drodze plasowania bezpośredniego obligacji rekapitalizacyjnych późniejsze wykorzystanie takich obligacji jako zabezpieczenia w operacjach płynnościowych banku centralnego budzi zastrzeżenia dotyczące zakazu finansowania ze środków banku centralnego^[96]. Awaryjne wsparcie płynności udzielane przez krajowy bank centralny niezależnie i na zasadzie pełnej uznaniowości wypłacalnym instytucjom kredytowym za zabezpieczeniem w formie gwarancji państwa musi spełniać następujące kryteria: (i) należy zagwarantować, aby kredyt udzielany przez krajowy bank centralny był możliwie krótkoterminowy; (ii) musi istnieć zagrożenie stabilności systemu; (iii) nie może być wątpliwości co do ważności prawnej oraz wykonalności gwarancji państwa zgodnie z mającym zastosowanie prawem krajowym; oraz (iv) nie może być wątpliwości co do ekonomicznej adekwatności gwarancji państwa, przy czym gwarancja ta powinna obejmować zarówno kwotę główną kredytu, jak i odsetki^[97].

Wsparcie finansowe dla funduszy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i uzgodnień finansowych oraz systemów gwarantowania depozytów i systemów rekompensat dla inwestorów

Finansowanie przez krajowy bank centralny funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji lub funduszu gwarantowania depozytów, który stanowi „instytucję publiczną” w rozumieniu art. 123 ust. 1 Traktatu, jest niezgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego. Instytucja jest „instytucją publiczną” (podmiotem prawa publicznego), jeżeli posiada wszystkie poniższe cechy: (a) została ustanowiona w celu spełniania potrzeb leżących w interesie ogólnym, nie mających charakteru przemysłowego lub komercyjnego; (b) posiada osobowość prawną; oraz (c) jest w wysokim stopniu zależna od podmiotów sektora publicznego, o których mowa w art. 123 ust. 1 Traktatu. Domniemywa się istnienie wysokiego stopnia zależności od podmiotów sektora publicznego, jeżeli dana instytucja jest przez takie podmioty w większości finansowana, jej zarząd podlega nadzorowi prowadzonemu przez te podmioty albo ponad połowa członków organu administrującego, zarządzającego lub nadzorczego danej instytucji została wyznaczona przez te podmioty^[98].

Nawet jeśli finansowanie nie jest przyznawane „instytucji publicznej”, finansowanie jakiegokolwiek funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji lub mechanizmu finansowego nie jest zgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego^[99]. Jeżeli dany krajowy bank centralny jest organem ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, nie powinien on w żadnym razie przyjmować lub finansować zobowiązań instytucji pomostowej lub podmiotu zarządzającego aktywami^[100]. Mając to na uwadze, prawo krajowe powinno precyzować, że krajowy bank centralny nie przyjmuje ani nie finansuje zobowiązań takich podmiotów^[101].

Dyrektywa w sprawie systemów gwarancji depozytów^[102] oraz dyrektywa w sprawie systemów rekompensat dla inwestorów^[103] przewidują, że koszty wynikające z finansowania systemów gwarantowania depozytów oraz koszty wynikające z finansowania systemów rekompensat dla inwestorów muszą być ponoszone, odpowiednio, przez same instytucje kredytowe i przedsiębiorstwa inwestycyjne. Z wyłączeniem finansowania „instytucji publicznej” (podmiotu prawa publicznego), ustawodawstwo krajowe przewidujące finansowanie przez krajowy bank centralny krajowego systemu gwarantowania depozytów dla instytucji kredytowych lub krajowego systemu rekompensat dla inwestorów dla przedsiębiorstw inwestycyjnych jest zgodne z zapisem o zakazie finansowania ze środków banku centralnego tylko wtedy, gdy jest to finansowanie krótkoterminowe, odnoszące się do nagłych sytuacji, w grę wchodzi zagrożenie stabilności systemowej, a decyzję podejmuje wedle własnego uznania krajowy bank centralny^[104]. W szczególności wsparcie banku centralnego dla systemu gwarantowania depozytów nie może sprowadzać się do systematycznej operacji prefinansowania^[105].

Funkcja agenta skarbowego

Art. 21 ust. 2 Statutu stanowi, że EBC i krajowe banki centralne mogą działać jako agenci skarbowi na rzecz instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii, rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych państw członkowskich. Celem art. 21 ust. 2 Statutu jest doprecyzowanie, że – po przekazaniu Eurosystemowi kompetencji w zakresie polityki pieniężnej – krajowe banki centralne mogą nadal świadczyć usługi agenta skarbowego tradycyjnie świadczone na rzecz rządów i innych podmiotów publicznych bez naruszania zakazu finansowania ze środków banku centralnego. Ponadto rozporządzenie (WE) nr 3603/93 ustanawia kilka jednoznacznie i wąsko zdefiniowanych wyjątków od zakazu finansowania ze środków banku centralnego, dotyczących funkcji agenta fiskalnego: (i) udzielanie sektorowi publicznemu kredytu w ciągu dnia jest dopuszczalne, o ile jest on ograniczony do jednego dnia, bez możliwości przedłużenia;^[106] (ii) zapisywanie czeków wystawionych przez osoby trzecie na dobro rachunku sektora publicznego zanim bank akceptant został nimi obciążony jest dopuszczalne, jeżeli od momentu otrzymania czeku upłynął ustalony okres odpowiadający normalnemu okresowi inkasa czeków przez rzeczony bank centralny, a czeki jeszcze niezainkasowane są czymś wyjątkowym, opiewającym na niewielkie sumy i w krótkim okresie uśredniają się ^[107] oraz (iii) przechowywanie monet wyemitowanych przez sektor publiczny i zapisanych na dobro sektora publicznego jest dopuszczalne, gdy liczba tych aktywów pozostaje na poziomie poniżej 10% monet znajdujących się w obiegu^[108]

Ustawodawstwo krajowe dotyczące funkcji agenta skarbowego winno być zasadniczo zgodne z prawem UE, a w szczególności winno być zgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego^[109]. Biorąc pod uwagę, że art. 21 ust. 2 Statutu wyraźnie uznaje świadczenie usług agenta skarbowego za uzasadnioną funkcję tradycyjnie wykonywaną przez krajowe banki centralne, świadczenie przez banki centralne usług agenta skarbowego jest zgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego, pod warunkiem że usługi te nie wykraczają poza zakres funkcji agenta skarbowego i nie stanowią finansowania przez bank centralny zobowiązań sektora publicznego wobec podmiotów trzecich lub kredytowania przez bank centralny sektora publicznego w sposób przekraczający wąsko zdefiniowane odstępstwa określone w rozporządzeniu (WE) nr 3603/93^[110]. Ustawodawstwo krajowe, które umożliwia krajowemu bankowi centralnemu przyjmowanie depozytów instytucji rządowych i obsługę ich rachunków, nie pozostaje w sprzeczności z zakazem finansowania ze środków banku centralnego, o ile takie zapisy nie dają możliwości udzielania kredytu, w tym jednodniowego przekroczenia stanu konta. Jednakże kwestia zgodności z zakazem finansowania ze środków banku centralnego pojawiłaby się na przykład, gdyby ustawodawstwo krajowe zezwalało na oprocentowanie depozytów lub sald bieżących powyżej stawek rynkowych, a nie w wysokości tych stawek lub poniżej nich. Oprocentowanie wyższe niż stawka rynkowa stanowi w istocie kredyt, co jest niezgodne z celem zakazu finansowania ze środków banku centralnego i mogłoby podważyć cel wprowadzenia tego zakazu. Ważne jest, aby oprocentowanie konta odzwierciedlało parametry rynkowe, a szczególnie aby skorelować oprocentowanie depozytów z ich terminem zapadalności^[111]. Ponadto nieodpłatne świadczenie przez krajowy bank centralny usług agenta skarbowego nie budzi obaw co do finansowania ze środków banku centralnego, o ile są to podstawowe usługi agenta skarbowego^[112].

Zakaz uprzywilejowanego dostępu

Artykuł 124 Traktatu stanowi, że „[z]akazany jest każdy środek nieoparty na względach o charakterze ostrożnościowym, ustanawiający uprzywilejowany dostęp instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii, rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych Państw Członkowskich do instytucji finansowych”. Podobnie jak zakaz finansowania ze środków banku centralnego, zakaz uprzywilejowanego dostępu ma na celu zachęcenie państw członkowskich do prowadzenia rozważnej polityki budżetowej, która nie pozwala, aby finansowanie deficytu publicznego ze środków banku centralnego lub uprzywilejowany dostęp władz publicznych do rynków finansowych prowadziły do nadmiernie wysokich poziomów zadłużenia lub nadmiernego deficytu w państwach członkowskich^[113].

Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 3604/93^[114] przez uprzywilejowany dostęp należy rozumieć każdą ustawę, rozporządzenie lub inny wiążący akt prawny przyjęty w wykonywaniu władzy publicznej, który: a) zobowiązuje instytucje finansowe do nabywania lub przechowywania pasywów instytucji lub organów Unii, rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych przedsiębiorstw państw członkowskich, lub b) przyznaje ulgi podatkowe, które mogą przynosić korzyść jedynie instytucjom finansowym, lub udogodnienia finansowe, które nie są zgodne z zasadami gospodarki rynkowej, aby zachęcić te instytucje do nabywania lub przechowywania takich pasywów.

Jako instytucje publiczne krajowe banki centralne nie mogą przyznawać uprzywilejowanego dostępu do instytucji finansowych sektorowi publicznemu, chyba że wynika to ze względów o charakterze ostrożnościowym. Ponadto wprowadzane przez krajowe banki centralne zasady dotyczące dopuszczania przez bank centralny wykorzystania instrumentów dłużnych w swoich operacjach, w tym jako zabezpieczeń, nie mogą być stosowane jako środki obchodzenia zakazu uprzywilejowanego dostępu^[115]. Ustawodawstwo państw członkowskich w tej dziedzinie nie może ustanawiać takiego uprzywilejowanego dostępu.

Artykuł 2 rozporządzenia (WE) nr 3604/93 definiuje „względy o charakterze ostrożnościowym” jako te, które są podstawą krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych działań opartych na prawie Unii lub zgodnych z nim, które przeznaczone są do wspierania rzetelności instytucji finansowych tak, aby wzmocnić stabilność systemu finansowego jako całości oraz ochronę klientów tych instytucji. Względy o charakterze ostrożnościowym służą zapewnieniu wypłacalności banków w stosunku do ich deponentów^[116]. W obszarze nadzoru ostrożnościowego prawo wtórne Unii ustanowiło szereg wymogów zapewniających rzetelność instytucji kredytowych^[117]. „Instytucja kredytowa” zdefiniowana została jako przedsiębiorstwo, którego działalność polega na przyjmowaniu depozytów lub innych funduszy podlegających zwrotowi od klientów oraz na udzielaniu kredytów na swój własny rachunek^[118]. Instytucje kredytowe są również często określane jako banki, a świadczenie przez nie usług wymaga zezwolenia wydanego przez właściwy organ państwa członkowskiego^[119].

Chociaż rezerwy obowiązkowe można uważać za część wymogów ostrożnościowych, są one częścią działalności krajowych banków centralnych i są wykorzystywane jako narzędzie polityki pieniężnej w większości gospodarek, w tym w strefie euro^[120]. W tym zakresie punkt 2 załącznika I do wytycznych EBC/2014/60^[121] przewiduje, że system rezerw obowiązkowych Eurosystemu ma na celu przede wszystkim stabilizację stóp procentowych na rynku pieniężnym oraz stworzenie (lub pogłębienie) strukturalnego niedoboru płynności^[122]. EBC wymaga, aby instytucje kredytowe mające siedzibę w strefie euro utrzymywały rezerwy obowiązkowe (w formie depozytów) na rachunkach w krajowych bankach centralnych^[123].

Niniejszy raport koncentruje się na zgodności ustawodawstwa krajowego i zasad przyjętych przez krajowe banki centralne oraz statutów tych banków z zawartym w Traktacie zapisem o zakazie uprzywilejowanego dostępu. Niniejszy raport nie zawiera jednak oceny tego, czy – pod pretekstem względów o charakterze ostrożnościowym – ustawy, rozporządzenia, zasady lub przepisy administracyjne w państwach członkowskich są wykorzystywane do obchodzenia zakazu uprzywilejowanego dostępu. Taka ocena wykracza poza zakres raportu.

2.2.6 Jednolita pisownia euro

Artykuł 3 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że „Unia ustanawia unię gospodarczą i walutową, której walutą jest euro”. W tekście Traktatów we wszystkich oryginalnych językach stosujących alfabet łaciński euro jest konsekwentnie określane w mianowniku liczby pojedynczej jako „euro”. W tekstach zapisywanych alfabetem greckim euro jest pisane jako „ευρώ”, a w tekstach pisanych cyrylicą – jako „евро”^[124]. Zgodnie z tą zasadą rozporządzenie Rady (WE) nr 974/98 z dnia 3 maja 1998 w sprawie wprowadzenia euro^[125] stwierdza jasno, że nazwa wspólnej waluty musi być taka sama we wszystkich językach urzędowych UE, z uwzględnieniem istnienia różnych alfabetów. Tak więc Traktaty wymagają jednolitej pisowni słowa „euro” w mianowniku liczby pojedynczej w całym ustawodawstwie UE i całym ustawodawstwie krajowym, z uwzględnieniem istnienia różnych alfabetów.

Mając na uwadze wyłączną kompetencję UE do ustalania nazwy wspólnej waluty, wszelkie odstępstwa od tej zasady są niezgodne z Traktatami i powinny zostać wyeliminowane^[126]. Powyższa zasada dotyczy całości ustawodawstwa krajowego, ale ocena w rozdziale dotyczącym badanego kraju koncentruje się na statutach krajowych banków centralnych oraz przepisach prawnych dotyczących przyjęcia euro.

2.2.7 Integracja prawna krajowych banków centralnych z Eurosystemem

Od momentu wprowadzenia euro przez dane państwo członkowskie przepisy prawa krajowego (w tym w szczególności statuty krajowych banków centralnych, ale także inne akty prawne) uniemożliwiające realizację zadań związanych z Eurosystemem lub przestrzeganie decyzji EBC są niezgodne z wymogiem skutecznego funkcjonowania Eurosystemu. W celu zapewnienia zgodności z Traktatem i Statutem w zakresie zadań związanych z uczestnictwem w Eurosystemie ustawodawstwo krajowe powinno zatem zostać odpowiednio dostosowane. Zapewnienie zgodności z art. 131 Traktatu wymagało dostosowania ustawodawstwa krajowego przed datą ustanowienia ESBC (w przypadku Szwecji) oraz przed 1 maja 2004, 1 stycznia 2007 i 1 lipca 2013 (w przypadku państw członkowskich, które przystąpiły do UE w tych terminach). Niemniej jednak wymogi ustawowe związane z pełną integracją prawną krajowych banków centralnych z Eurosystemem wchodzą w życie dopiero w momencie rzeczywistej pełnej integracji, tj. w dniu, w którym państwo członkowskie objęte derogacją przyjmuje euro.

Analizie w niniejszym raporcie poddano głównie te obszary, w których przepisy ustawowe mogą utrudniać dostosowanie się krajowego banku centralnego do wymogów Eurosystemu. Dotyczy to przepisów, które: Dotyczy to przepisów, które: (a) mogłyby uniemożliwiać uczestnictwo krajowego banku centralnego w realizacji wspólnej polityki pieniężnej określanej przez organy decyzyjne EBC, (b) mogłyby utrudniać prezesowi krajowego banku centralnego wykonywanie obowiązków jako członka Rady Prezesów EBC, (c) nie uwzględniają prerogatyw EBC, (d) nie uznają, że wyłączne kompetencje do wykonywania zadań związanych z uczestnictwem w ESBC w państwach członkowskich, których walutą jest euro, zostały nieodwołalnie przeniesione na Unię^[127], lub (e) zgodnie z którymi krajowe banki centralne w zakresie wykonywania zadań związanych z uczestnictwem w ESBC są związane decyzjami organów krajowych, które stoją w sprzeczności z aktami prawnymi EBC. Analiza wyróżnia cele polityki gospodarczej, zadania, przepisy finansowe, politykę kursową oraz współpracę międzynarodową. Wspomniano również inne dziedziny, w których statuty krajowych banków centralnych wymagają dostosowania.

Cele polityki gospodarczej

Pełna integracja krajowego banku centralnego z Eurosystemem wymaga, aby statutowe cele banku były zgodne z celami ESBC określonymi w art. 2 Statutu. Oznacza to m.in., że cele statutowe uwzględniające specyfikę krajową – na przykład postanowienia nakładające obowiązek prowadzenia polityki pieniężnej w ramach ogólnej polityki gospodarczej danego państwa członkowskiego – powinny zostać odpowiednio dostosowane. Ponadto cele dodatkowe krajowego banku centralnego muszą być zgodne i nie mogą naruszać obowiązku wspierania ogólnych polityk gospodarczych w Unii, mając na względzie przyczynianie się do osiągnięcia celów Unii ustanowionych w art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, który to cel sam w sobie nie może naruszać utrzymywania stabilności cen^[128].

Zadania

Zadania banku centralnego państwa członkowskiego, które przyjęło euro, są określane głównie przez Traktat i Statut, z uwagi na status krajowego banku centralnego jako integralnej części Eurosystemu. W celu zapewnienia zgodności z art. 131 Traktatu należy zatem zawarte w statutach krajowych banków centralnych postanowienia dotyczące zadań porównać z odpowiednimi zapisami Traktatu i Statutu, a wszelkie niezgodności usunąć^[129]. Dotyczy to każdego przepisu, który po przyjęciu euro i integracji z Eurosystemem utrudniałby realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC, a w szczególności przepisów, które nie uwzględniają uprawnień ESBC określonych w rozdziale IV Statutu.

Wszystkie przepisy prawa krajowego dotyczące polityki pieniężnej powinny uznawać, że polityka pieniężna UE to zadanie, które ma być realizowane przez Eurosystem^[130]. Statut krajowego banku centralnego może zawierać postanowienia dotyczące instrumentów polityki pieniężnej. Postanowienia takie powinny być podobne do postanowień zawartych w Traktacie i Statucie, a wszelkie niezgodności powinny zostać usunięte w celu zapewnienia zgodności z art. 131 Traktatu.

Monitorowanie sytuacji budżetowej jest jednym z zadań wykonywanych przez EBC regularnie w celu właściwej oceny decyzji podejmowanych na potrzeby polityki pieniężnej. Krajowe banki centralne mogą również przedstawiać swoje stanowisko w zakresie rozwoju sytuacji budżetowej, opierając się na prowadzonym przez siebie monitorowaniu tych kwestii oraz niezależności prezentowanych poglądów, mając na uwadze przyczynianie się do właściwego funkcjonowania europejskiej unii walutowej. Monitorowanie sytuacji budżetowej przez krajowe banki centralne na potrzeby polityki pieniężnej powinno opierać się na pełnym dostępie do wszelkich właściwych danych o finansach publicznych. W związku z tym krajowe banki centralne powinny otrzymać bezwarunkowy, szybki i zautomatyzowany dostęp do wszelkich danych statystycznych dotyczących finansów publicznych. Działalność krajowych banków centralnych nie powinna jednak wykraczać poza działania w zakresie monitorowania, które wynikają z wypełniania przez nie zadań w zakresie polityki pieniężnej lub są z tymi zadaniami bezpośrednio bądź pośrednio powiązane^[131]. Przyznanie krajowym bankom centralnym formalnego mandatu do oceny prognoz i sytuacji budżetowej zakłada pełnienie przez te banki funkcji w zakresie określania zasad polityki budżetowej (oraz odpowiedzialność za tę politykę), co może negatywnie wpłynąć na wypełnianie zadań dotyczących polityki pieniężnej Eurosystemu i niezależność krajowych banków centralnych^[132].

W kontekście krajowych inicjatyw ustawodawczych związanych z kryzysem na rynkach finansowych EBC podkreśla, że należy unikać zakłóceń w krajowych segmentach rynku pieniężnego strefy euro, ponieważ może to utrudniać realizację wspólnej polityki pieniężnej. Dotyczy to w szczególności udzielania gwarancji państwowych na depozyty międzybankowe^[133].

Państwa członkowskie mają obowiązek zapewnienia, aby przepisy prawa krajowego dotyczące problemów z płynnością doświadczanych przez przedsiębiorstwa i osoby indywidualne, na przykład ich zadłużenia wobec instytucji finansowych, nie miały niekorzystnego wpływu na płynność rynku. W szczególności przepisy te nie mogą naruszać zasady gospodarki wolnorynkowej znajdującej odzwierciedlenie w art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, ponieważ mogłoby to zakłócać przepływ kredytu, mieć istotny wpływ na stabilność instytucji finansowych i rynków, a więc niekorzystnie wpływać na realizację zadań Eurosystemu^[134].

Ustawodawstwo krajowe przyznające krajowemu bankowi centralnemu wyłączne prawo emisji banknotów powinno uwzględniać fakt, że po przyjęciu euro wyłączne prawo zatwierdzania emisji banknotów euro będzie miała Rada Prezesów EBC (zgodnie z art. 128 ust. 1 Traktatu i art. 16 Statutu^[135]), natomiast EBC i krajowe banki centralne będą miały prawo emisji banknotów euro. Po przyjęciu euro ustawodawstwo krajowe umożliwiające rządom wywieranie wpływu na decyzje dotyczące m.in. nominałów, produkcji, wielkości emisji i wycofywania banknotów musi także zostać uchylone albo uznać uprawnienia EBC w zakresie banknotów euro, zgodnie z przytoczonymi powyżej postanowieniami Traktatu i Statutu. Bez względu na to, jaki jest podział kompetencji między rządami i krajowymi bankami centralnymi w zakresie monet, od momentu przyjęcia euro odpowiednie przepisy muszą uznawać uprawnienia EBC do zatwierdzania wielkości emisji monet euro. Państwo członkowskie nie może uważać pieniądza w obiegu za dług swojego banku centralnego wobec rządu, ponieważ zachwiałoby to koncepcją wspólnej waluty i byłoby niezgodne z wymogami integracji prawnej Eurosystemu^[136].

Jeżeli chodzi o zarządzanie rezerwami walutowymi^[137], państwo członkowskie, które przyjęło euro, ale nie przekazało oficjalnych rezerw walutowych^[138] krajowemu bankowi centralnemu, narusza postanowienia Traktatu. Ponadto prawo osób trzecich (m.in. rządu i parlamentu) do wywierania wpływu na decyzje krajowego banku centralnego w zakresie zarządzania oficjalnymi rezerwami walutowymi jest niezgodne z art. 127 ust. 2 Traktatu. Krajowy bank centralny jest również zobowiązany do przekazania EBC rezerw walutowych w wysokości proporcjonalnej do udziału tego banku centralnego w subskrybowanym kapitale EBC. Oznacza to, że nie może być przeszkód prawnych dla przekazywania rezerw walutowych z krajowego banku centralnego do EBC.

W zakresie danych statystycznych, mimo iż rozporządzenia przyjmowane na mocy art. 34 ust. 1 Statutu nie przyznają praw ani nie nakładają obowiązków na państwa członkowskie, które nie przyjęły euro, art. 5 Statutu, który odnosi się do zbierania informacji statystycznych, stosuje się do wszystkich państw członkowskich, bez względu na to, czy przyjęły one euro. W związku z powyższym państwa członkowskie, których walutą nie jest euro, mają obowiązek przyjęcia i wdrożenia na poziomie krajowym wszelkich środków uznanych przez nie za właściwe w celu zbierania informacji statystycznych potrzebnych do wypełniania wymogów EBC w zakresie sprawozdawczości statystycznej^[139] oraz w celu przeprowadzenia terminowych przygotowań w dziedzinie statystyki umożliwiających uzyskanie przez nie statusu państw członkowskich, których walutą jest euro^[140]. Ustawodawstwo krajowe określające zasady współpracy pomiędzy krajowymi bankami centralnymi a krajowymi urzędami statystycznymi powinno gwarantować niezależność krajowych banków centralnych w wykonywaniu ich zadań dotyczących ram statystycznych ESBC^[141].

Przepisy finansowe

Postanowienia finansowe zawarte w Statucie obejmują przepisy dotyczące sprawozdań finansowych^[142], audytu^[143], subskrypcji kapitału^[144], przekazywania rezerw walutowych^[145] oraz podziału dochodów pieniężnych^[146]. Krajowe banki centralne muszą mieć możliwość wykonywania swoich obowiązków wynikających z tych postanowień, w związku z czym wszelkie niezgodne przepisy krajowe muszą zostać uchylone^[147].

Polityka kursowa

W ustawodawstwie państwa członkowskiego objętego derogacją może pozostać zapis, że to rząd odpowiada za politykę kursową tego państwa członkowskiego, z przypisaniem roli opiniodawczej bądź wykonawczej krajowemu bankowi centralnemu. W momencie przyjęcia euro przez państwo członkowskie jego ustawodawstwo krajowe musi jednak uwzględniać fakt, że odpowiedzialność za politykę kursową strefy euro została przeniesiona na poziom UE, zgodnie z art. 138 i art. 219 Traktatu.

Współpraca międzynarodowa

W momencie przyjęcia euro ustawodawstwo krajowe musi być zgodne z art. 6 ust. 1 Statutu, który stanowi, że w dziedzinie współpracy międzynarodowej związanej z zadaniami powierzonymi Eurosystemowi o sposobie reprezentacji ESBC decyduje EBC. Ustawodawstwo krajowe, umożliwiając krajowym bankom centralnym uczestnictwo w międzynarodowych instytucjach walutowych, powinno uzależniać takie uczestnictwo od uzyskania zgody EBC (art. 6 ust. 2 Statutu).

Inne zagadnienia

Oprócz powyższych zagadnień w przypadku niektórych państw członkowskich ustawodawstwo krajowe wymaga dostosowania w jeszcze innych obszarach (m.in. w dziedzinie systemów rozliczeń i systemów płatności oraz w zakresie wymiany informacji).

3 Stan konwergencji gospodarczej

Ta część raportu przedstawia analizę przekrojową. Nie ujęto tu niektórych czynników istotnych dla ogólnej oceny, które omówiono w częściach 4 i 5

Z powodu trudnych warunków gospodarczych, od czasu wydania przez EBC Raportu o konwergencji z roku 2022 postępy w spełnianiu kryteriów konwergencji były niewielkie. We wszystkich sześciu omawianych tu krajach inflacja HICP przekracza wartość referencyjną, zaś w pięciu z nich przekracza ją znacznie (tabela 3.1). Od kwietnia 2022 w jednym z omawianych krajów średnia 12-miesięczna różnica w poziomie długoterminowych stóp procentowych w stosunku do strefy euro wzrosła, w czterech pozostałych spadła, a w jednym utrzymała się bez zmian. Podobnie jak w 2022 trzy kraje nie spełniają kryterium długoterminowych stóp procentowych, gdyż ich stopy kształtują się powyżej wartości referencyjnej. W części krajów omawianych w raporcie kursy ich walut wobec euro przez kilka ostatnich lat mocno się wahały. Stan finansów publicznych w większości krajów poprawił się po pandemii COVID-19 w miarę ożywienia gospodarczego i wygaszania działań wspierających gospodarkę w okresie pandemii. Niemniej w większości przypadków deficyty publiczne i wskaźniki zadłużenia kształtują się powyżej poziomu sprzed pandemii, częściowo z powodu gospodarczych skutków wojny rosyjsko-ukraińskiej jak też działań w zakresie polityki fiskalnej podjętych w odpowiedzi na związane z tym podwyżki cen energii.

W ciągu ostatnich dwóch lat UE dotkliwie odczuła skutki gospodarcze rosyjskiej inwazji na Ukrainę, która doprowadziła do znacznego osłabienia działalności gospodarczej i zawrotnych stóp inflacji. Od początku 2022 wojna rosyjsko-ukraińska zaważyła znacząco na aktywności gospodarczej omawianych krajów z powodu związanej z nią niepewności, zakłócenia wymiany handlowej i łańcuchów dostaw oraz pogorszenia nastrojów przedsiębiorców i konsumentów. Jednocześnie wzrost cen energii i surowców zmniejszył podaż i zahamował wzrost produkcji. Omawiane kraje Europy Środkowo-Wschodniej zostały szczególnie mocno dotknięte gospodarczymi skutkami wojny z powodu dużej energochłonności produkcji, otwartości gospodarek oraz integracji z globalnymi łańcuchami dostaw, jak również roli wymiany handlowej z Rosją i ekspozycji finansowych na sytuację w tym kraju (zob. rozdział 3.1). Ponadto zaostrzenie polityki pieniężnej w większości z omawianych krajów zaczęło się wcześniej niż w strefie euro, co zaważyło na działalności gospodarczej. Czechy, Węgry i Szwecja były szczególnie dotknięte, a ich gospodarki w 2023 skurczyły się. W tym samym roku w Polsce odnotowano nieznaczny wzrost, podczas gdy gospodarki Bułgarii i Rumunii okazały się nieco odporniejsze, a ich wzrost wyniósł ok. 2% na fali stosunkowo dużego popytu wewnętrznego.

Oczekuje się, że aktywność gospodarcza poprawi się w najbliższym czasie we wszystkich omawianych krajach, lecz napięcia geopolityczne ciążą na ich perspektywach gospodarczych. Złagodzenie presji cenowych i zatorów podażowych obserwowane od początku 2023 wraz z poprawiającymi się nastrojami i dobrą sytuacją na rynkach pracy powinno przyczyniać się do poprawy sytuacji w omawianych krajach w 2024. Jednocześnie aktywność gospodarcza będzie spowalniana przez zaostrzone warunki finansowania i niepewność. Najważniejszym źródłem niepewności są napięcia geopolityczne, które mogą wzmacniać trendy fragmentacyjne, potencjalnie prowadząc do dalszych zakłóceń wymiany handlowej i przepływów inwestycyjnych oraz zwiększając percepcję ryzyka. Na perspektywach gospodarczych kładzie się również cieniem spadek konkurencyjności cenowej obserwowany w ostatnich latach w większości omawianych krajów i niepewność co do dalszej ścieżki inflacji.

W ostatnich dekadach omawianym krajom Europy Środkowo- Wschodniej udało się osiągnąć postęp w zakresie realnej konwergencji do średniej w strefie euro. Od 1999 kraje te znacząco zmniejszyły dystans dzielący je do średniej w strefie euro w zakresie realnego PKB per capita (wykres 3.1). Jednakże od 2019 proces doganiania w niektórych krajach uległ zahamowaniu, a nawet odwróceniu, zwłaszcza w Czechach, które doświadczyły znacznej aprecjacji realnego kursu waluty między końcem 2019 a wiosną 2023. Jednocześnie wciąż występuje znaczna podatność na szoki makroekonomiczne i finansowe, chociaż jej skala w poszczególnych krajach jest różna. Jeśli nie zostaną podjęte odpowiednie działania podatność ta może narażać na niekorzystne szoki zewnętrzne i w długim okresie spowolnić postęp konwergencji. Niektóre z kluczowych wyzwań dla długoterminowej realnej konwergencji omawianych krajów to (a) zmienny i niepewny krajobraz geopolityczny, który może nie tylko wpływać na wymianę inwestycyjną i przepływy inwestycyjne w najbliższej przyszłości, ale także kształtować długoterminowe trendy w produkcji; (b) zmiana struktur przemysłowych, co stanowi typowe wyzwanie krajów aspirujących do przejścia ze średniego do wysokiego dochodu; (c) uporczywy niedobór siły roboczej i niekorzystne zjawiska demograficzne, w szczególności odpływ wysoko wykwalifikowanych pracowników i (d) ograniczony postęp w poprawie jakości zarządzania, zdolności instytucjonalnych i środowiska biznesowego.

Wykres 3.1

Realne PKB per capita

a) w stosunku do średniej w strefie euro	b) początkowy poziom w 1999 w porównaniu do późniejszej zmiany w stosunku do średniej w strefie euro
(indeks: strefa euro = 100)	(indeks: strefa euro = 100; oś x: poziom w 1999; oś y: zmiana poziomu w pkt proc., 1999-2023)

Jeśli chodzi o kryterium stabilności cen, we wszystkich sześciu krajach analizowanych w niniejszym raporcie średnia 12-miesięczna stopa inflacji przewyższała wartość referencyjną wynoszącą 3,3% (zob. wykres 3.2). W Bułgarii, Czechach, na Węgrzech, w Polsce i Rumunii stopa inflacji była wyraźnie wyższa od wartości referencyjnej, natomiast w Szwecji była od niej nieco wyższa. W raporcie o konwergencji z 2022 krajami o stopach inflacji wyraźnie wyższych od wartości referencyjnej – wynoszącej wówczas 4,9% – były Bułgaria, Czechy, Węgry, Polska i Rumunia.

Wykres 3.2

Inflacja HICP

(średnioroczne zmiany procentowe)

W chwili publikacji niniejszego raportu Rumunia objęta jest decyzją Rady UE w sprawie istnienia nadmiernego deficytu. Ponadto Komisja Europejska w czerwcu 2024 stwierdziła, Węgry i Polska nie spełniły kryteriów deficytu określonego w pakcie stabilności i wzrostu. Po gwałtownych wzrostach w czasie pandemii deficyty budżetowe w 2023 na ogół spadały, choć wciąż pozostały wysokie we wszystkich krajach z wyjątkiem Szwecji. W porównaniu z Raportem o konwergencji z 2022 bilans budżetowy poprawił się w czterech z omawianych krajów, natomiast znacząco pogorszył się w przypadku Polski, a w mniejszym stopniu także w Szwecji. W 2023 deficyt budżetowy kształtował się powyżej wartości referencyjnej w czterech z omawianych krajów: na Węgrzech i w Rumunii wynosił on odpowiednio 6,7% i 6,6% PKB, czyli znacznie więcej niż ta wartość, w Polsce 5,1% PKB, czyli wyraźnie więcej niż wartość referencyjna, zaś w Czechach 3,7% PKB, czyli także przekroczył tę wartość (wykres 3.3). Zgodnie z prognozą gospodarczą Komisji Europejskiej z wiosny 2024 wskaźnik deficytu do PKB ma pogorszyć się w czterech krajach, zaś na Węgrzech, w Polsce i w Rumunii pozostać na poziomie powyżej wartości referencyjnej wynoszącej 3%. W 2025 spodziewana jest poprawa bilansu fiskalnego w czterech krajach objętych przeglądem, niemniej prognozuje się, że pozostanie on powyżej wartości referencyjnej na Węgrzech, w Polsce i Rumunii. Jeśli chodzi o kryterium zadłużenia, w 2023 wskaźnik długu publicznego pozostawał znacznie poniżej wartości odniesienia zarówno w Bułgarii jak i w Szwecji (wykres 3.4). W Czechach, Polsce i Rumunii wskaźnik długu publicznego kształtował się poniżej wartości odniesienia, między 40% a 50% PKB. Węgry były jedynym z omawianych krajów, gdzie w 2023 wskaźnik długu publicznego do PKB przekraczał 60-procentową wartość odniesienia. W momencie zakończenia zbierania danych na potrzeby niniejszego raportu Rumunia wciąż objęta była decyzją Rady w sprawie istnienia nadmiernego deficytu. Procedura nadmiernego deficytu została wszczęta w kwietniu 2020, a w czerwcu 2024 Komisja Europejska stwierdziła, że Rumunia nie podjęła skutecznych działań w celu redukcji nadmiernego deficytu. Jednocześnie w czerwcu 2024 Komisja Europejska stwierdziła, że na podstawie planowanego deficytu na rok 2024 Węgry i Polska nie spełniły kryteriów deficytu określonego w pakcie stabilności i wzrostu. Dlatego Komisja ogłosiła, że w lipcu 2024 zaproponuje Radzie, aby wydała postanowienie o występowaniu sytuacji nadmiernego deficytu w Polsce i na Węgrzech zgodnie z art. 126(6) Traktatu.

Wykres 3.3

Nadwyżka (+) lub deficyt (−) sektora instytucji rządowych i samorządowych

(proc. PKB)

Wykres 3.4

Zadłużenie brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych

(proc. PKB)

Jeśli chodzi o kryterium kursu walutowego, na dzień publikacji niniejszego raportu jedynie lew bułgarski uczestniczy w mechanizmie ERM II. Lew bułgarski został włączony do ERM II w lipcu 2020 przy kursie centralnym wynoszącym 1,95583 lewa za euro i standardowym paśmie wahań wynoszącym ±15%. Bułgaria dołączyła do ERM II z istniejącym systemem izby walutowej na zasadzie jednostronnego zobowiązania niepociągającego żadnych dodatkowych zobowiązań po stronie EBC. Porozumienie dotyczące uczestnictwa w ERM II opierało się na szeregu zobowiązań podjętych przez bułgarskie władze. W dwuletnim okresie referencyjnym lew bułgarski nie wykazywał żadnych odchyleń od swojego kursu centralnego. Z wyjątkiem leja rumuńskiego, którego zmienność była niska, wszystkie inne waluty nie uczestniczące w ERM II wykazywały stosunkowo dużą zmienność. Korona czeska, lej rumuński i korona szwedzka były słabsze w stosunku do euro w czerwcu 2024 niż w czerwcu 2022. W tym samym czasie forint węgierski utrzymał w zasadzie ten sam kurs, zaś złoty polski umocnił się (wykres 3.5)^[148].

Wykres 3.5

Dwustronne kursy walutowe wobec euro

(indeks: średnia za czerwiec 2022 = 100; dane dzienne; 18 maja 2022 - 17 maja 2024)

Co do konwergencji długoterminowych stóp procentowych, w trzech spośród sześciu analizowanych krajów były one wyższe od wartości referencyjnej, wynoszącej 4,8% (zob. wykres 3.6). Stopy procentowe kształtowały się powyżej wartości referencyjnej w Polsce, Rumunii i na Węgrzech. Najniższą wartość odnotowano w Szwecji. W Raporcie o konwergencji z 2022 odnotowano, że długoterminowe stopy procentowe w Polsce i na Węgrzech kształtowały się powyżej wartości odniesienia wynoszącej w tamtym czasie 2,6%, podczas gdy w Rumunii stopy te były wyraźnie wyższe od tej wartości.

Wykres 3.6

Długoterminowe stopy procentowe

(proc., średnie roczne)

Zasadniczym aspektem badania zgodności z kryteriami konwergencji jest ocena trwałości. Konwergencja musi być trwała a nie chwilowa. Pierwsza dekada istnienia unii gospodarczej i walutowej (UGW) pokazała, że słabe fundamenty, nadmierne poluzowanie polityki gospodarczej na poziomie krajowym, niska efektywność organów statystycznych oraz zbyt optymistyczne oczekiwania co do konwergencji dochodów realnych rodzą ryzyko nie tylko dla pojedynczych krajów, lecz także dla niezakłóconego funkcjonowania całej strefy euro. Druga dekada pokazała, że konwergencja gospodarcza może stanowić wyzwanie i zająć więcej czasu jeśli początkowe nierównowagi makroekonomiczne są duże, dostosowanie i proces reformy trudny, a odporność na niekorzystne szoki niska. Podjęcie powyższych wyzwań stanowi odpowiedzialność władz krajowych i leży ono w głównej mierze w interesie własnym krajów. Jest ono jednak również ważne z punktu widzenia całej strefy euro, a w szczególności transmisji polityki pieniężnej. Spełnienie na dany moment ilościowych kryteriów konwergencji nie jest samo w sobie gwarancją braku problemów po wejściu do strefy euro ani rozwoju gospodarczego i finansowego. Kraje przystępujące do tej strefy powinny zatem wykazać, że proces konwergencji ma charakter trwały i że są zdolne sprostać stałym zobowiązaniom i wyzwaniom związanym z wprowadzeniem euro, biorąc pod uwagę, że unia walutowa nie jest unią fiskalną i z tego względu mechanizmy współdzielenia ryzyka w ramach EMU są bardzo ograniczone.

Osiągnięcie trwałej konwergencji w wielu spośród analizowanych krajów wymaga trwałego dostosowania polityk. Warunkami wstępnymi trwałości konwergencji są m.in. stabilność makroekonomiczna, przyjazne środowisko biznesowe z wydajnymi strukturami gospodarczymi i instytucjami publicznymi, a w szczególności – zdrowa polityka fiskalna. Do przezwyciężania szoków makroekonomicznych konieczna jest wysoka elastyczność rynków pracy i produktowych. Musi istnieć kultura stabilności, w której dobrze zakotwiczone oczekiwania inflacyjne pomagają stworzyć otoczenie gospodarcze cechujące się stabilnością cen. Warunki gospodarki otwartego rynku z wolną konkurencją są konieczne, by zapewnić efektywne wykorzystanie kapitału i pracy w gospodarce oraz podtrzymać produktywność i długoterminowy wzrost gospodarczy. Do synchronizacji cykli biznesowych konieczny jest wysoki stopień integracji gospodarczej ze strefą euro. Ponadto potrzeba właściwej polityki makroostrożnościowej, żeby zapobiec narastaniu nierównowagi makroekonomicznej i finansowej, na przykład w postaci nadmiernego wzrostu cen aktywów bądź cykli boomów i krachów kredytowych. Konieczne są także odpowiednie ramy nadzoru nad instytucjami finansowymi. Kraje objęte szczegółowym przeglądem przez Komisję Europejską w kontekście procedury dotyczącej nierównowag makroekonomicznych muszą eliminować rozpoznane zakłócenia równowagi w swoich gospodarkach. Wreszcie jednym z głównych czynników integracji i konwergencji gospodarczej jest siła otoczenia instytucjonalnego, w tym zdolność kraju do wdrożenia rozsądnej polityki strukturalnej i dostosowania gospodarczego. Pakiet Next Generation EU (NGEU) stanowi wyjątkową sposobność przyspieszenia procesu konwergencji ze strefą euro, a kluczowe w tym procesie będzie sprawne i efektywne wdrożenie planów inwestycyjnych i reform.

3.1 Kryterium stabilności cen

W maju 2024 w pięciu spośród sześciu analizowanych krajów średnia 12-miesięczna stopa inflacji była znacząco wyższa od wartości referencyjnej dla kryterium stabilności cen, wynoszącej 3,3%. Inflacja wzrosła gwałtownie w 2021, głównie w wyniku efektów bazy, dużych wzrostów cen energii, zatorów podażowych wywołanych przez pandemię i gwałtownego wzrostu globalnego popytu na towary. Od początku 2022 wojna rosyjsko-ukraińska wzmagała presje inflacyjne za pośrednictwem wyższych cen energii i surowców oraz zwiększając obciążenie i tak już napiętych łańcuchów dostaw. W efekcie w roku 2022 inflacja we wszystkich analizowanych krajach wzrosła jeszcze bardziej, choć w różnym stopniu, częściowo ze względu na różnice w polityce wewnętrznej. Od Raportu o konwergencji z roku 2022 w większości omawianych krajów inflacja kształtowała się według podobnego wzorca: między czerwcem 2023 a majem 2024 stopa inflacji spadła znacząco we wszystkich krajach, ale wciąż była wyższa w Bułgarii, Czechach, na Węgrzech, w Polsce i w Rumunii niż w Szwecji, odzwierciedlając większą podatność tych krajów na niekorzystne działanie niedawnych szoków o charakterze globalnym oraz wysoki popyt na pracę jaki w nich obserwujemy. W takiej sytuacji pięć z omawianych krajów odnotowało stopy inflacji znacznie powyżej wartości referencyjnej, podczas gdy w Szwecji stopa inflacji kształtowała się nieco powyżej tej wartości.

W dłuższym okresie kształtowanie się cen odzwierciedlało zmienność koniunktury gospodarczej, zwłaszcza w okresie kilku ostatnich lat. Przez ostatnich dziesięć lat zarówno średnia stopa, jak i zmienność inflacji w analizowanych krajach były bardzo zróżnicowane (zob. wykres 3.7). W okresie tym średnia inflacja była konsekwentnie wyższa niż w strefie euro we wszystkich omawianych krajach. Początkowo, w latach 2014-2016, inflacja we wszystkich tych krajach była niewielka, odzwierciedlając głównie zmiany cen na światowych rynkach surowców, niskie importowane presje inflacyjne, a w niektórych krajach utrzymujące się wolne moce wytwórcze, cięcia cen administrowanych i podatków pośrednich oraz umocnienie się nominalnego efektywnego kursu walutowego. W tych warunkach polityka pieniężna została znacznie złagodzona. Od 2017 inflacja przyspieszyła z powodu ożywienia działalności gospodarczej, silnego popytu wewnętrznego, coraz większych niedoborów pracowników na rynku pracy, jak też rosnących cen energii i surowców, co doprowadziło do zaostrzenia polityki pieniężnej w niektórych z analizowanych krajów. Wybuch pandemii w 2020 spowodował znaczny spadek działalności gospodarczej w tym roku. Inflacja w niektórych krajach spadła, podczas gdy w innych utrzymała swój poziom, odzwierciedlając wyższe ceny żywności i usług oraz przewagę popytu na pracę nad jej podażą. W tych warunkach inflacja w latach 2021i 2022 znacząco wzrosła we wszystkich omawianych krajach, głównie z powodu gwałtownych wzrostów cen energii, oraz ze względu na niedopasowanie pomiędzy podażą i popytem wywołane przez pandemię i reakcje polityki makroekonomicznej na pandemię. Od początku 2022 wojna rosyjsko-ukraińska zwiększała presje inflacyjne. Aby zwalczyć ten wzrost inflacji większość banków centralnych w 2021 zaczęła wyraźnie podnosić stopy procentowe, podczas gdy rządy uznaniowo wprowadziły fiskalne środki pomocowe, aby złagodzić obciążenie, jakie wysoka inflacja stanowiła dla gospodarki. W omawianych krajach środki te zastosowano głównie w latach 2022 i 2023, i przybrały one formę zwiększonych subsydiów, zwłaszcza w odniesieniu do produktów energetycznych, a w mniejszym zakresie zmniejszonych podatków pośrednich. Po osiągnięciu maksimum na przełomie 2022 i 2023 roku inflacja zaczęła gwałtownie spadać z powodu uprzedniego zaostrzenia polityki pieniężnej, spadku globalnych cen energii, jak też ustępowania efektów kaskadowych i zatorów podażowych. Biorąc pod uwagę złagodzenie dynamiki inflacyjnej, banki centralne Czech, Węgier i Polski zaczęły łagodzić swoją politykę pieniężną, podczas gdy fiskalne środki pomocowe stopniowo wycofywano we wszystkich omawianych krajach.

Wykres 3.7

Kształtowanie się inflacji HICP w długiej perspektywie i jej prognozy

(roczne zmiany procentowe)

Większość omawianych krajów była szczególnie narażona na niedawne szoki globalne z powodu pewnych cech strukturalnych ich gospodarek. Kraje Europy Środkowo-Wschodniej doświadczały znacznie wyższych stóp inflacji niż strefa euro i Szwecja, co odzwierciedlało ich brak odporności na wpływ wojny na Ukrainie i związanych z nią zmian geopolitycznych. Po pierwsze kraje te zazwyczaj mają bardziej energochłonną produkcję niż strefa euro, głównie ze względu na większy rozmiar sektorów o wyższym zużyciu energii (jak przemysł i transport) oraz mniejszą liczbę energooszczędnych urządzeń i budynków. Po drugie udział energii i żywności w koszykach konsumpcyjnych jest wyższy niż w strefie euro, co jest częstym zjawiskiem w gospodarkach z niższym średnim dochodem. Po trzecie przed wybuchem wojny większość z tych gospodarek była bardzo zależna od rosyjskich surowców energetycznych, co sprawiało, że były bardziej podatne na zakłócenia podaży energii. Po czwarte kraje te są głęboko zintegrowane z globalnymi łańcuchami dostaw, co sprawia, że globalne zatory podażowe oddziałują na nie mocniej. Choć jednak szoki zewnętrzne pierwotnie były znaczącą przyczyną różnic w poziomie inflacji, czynniki wewnętrzne również odgrywały poważną rolę. W szczególności w większości z tych krajów dawał się odczuć niedobór pracowników na rynku pracy, co w połączeniu z rekordowo niskimi stopami bezrobocia doprowadziło do znacznego wzrostu płac (wykres 3.8, panel a) (por. Podrozdział 3.5).

Wykres 3.8

Skumulowany wzrost inflacji HICP, nominalnych jednostkowych kosztów pracy (ULC) i zharmonizowanych wskaźników konkurencyjności (HCI) w latach 2014-2023

a) HICP i nominalny jednostkowy koszt pracy (ULC)	b) Wskaźniki konkurencyjności HCI oparte na ULC i deflatorze PKB
(stopy procentowe; oś x: skumulowany wzrost inflacji HICP; oś y: skumulowany wzrost ULC)	(stopy procentowe; oś x: skumulowany wzrost HCI w oparciu o deflator PKB; oś y: skumulowany wzrost HCI w oparciu o ULC)

Choć w horyzoncie prognozy oczekuje się dalszego złagodzenia presji inflacyjnych, to w dłuższym okresie trwałość konwergencji inflacji w większości analizowanych krajów budzi obawy. Według prognozy gospodarczej Komisji Europejskiej z wiosny 2024 we wszystkich omawianych krajach inflacja w obecnym roku będzie spadać w stosunku do poziomów notowanych w 2023 z powodu dalszego ustępowania efektów kaskadowych i rozładowania zatorów podażowych oraz uprzedniego zaostrzenia polityki pieniężnej. Niemniej oczekuje się, że inflacja pozostanie podwyższona na Węgrzech, w Polsce i w Rumunii w latach 2024 i 2025 ze względu na ponowne ożywienie popytu wewnętrznego i duży wzrost kosztów pracy, podczas gdy w Szwecji inflacja powróci do celu inflacyjnego już w roku 2024. Prognozy te podlegają znaczącej niepewności, zważywszy na obecne okoliczności. Ryzyka dla ścieżki inflacji niemal we wszystkich omawianych krajach wskazują na możliwość jej wzrostu, jako że ewentualne ponowne globalne zatory podażowe i napięcia na rynkach energii mogą doprowadzić do wyższej inflacji niż oczekiwano, co zważywszy na niedobór pracowników na rynkach pracy, również może wywierać presję na wzrost płac. W dalszej perspektywie, zważywszy na to, że PKB na głowę mieszkańca oraz poziom cen we wszystkich analizowanych krajach Europy Środkowej i Wschodniej jest niższy niż w strefie euro, proces wyrównywania dystansu rozwojowego prawdopodobnie będzie skutkował wyższą inflacją niż w strefie euro, chyba że oddziaływanie to zostanie zrównoważone przez aprecjację nominalnych kursów walutowych.

Stworzenie otoczenia sprzyjającego trwałej stabilności cen w krajach objętych niniejszym raportem wymaga polityki gospodarczej ukierunkowanej na stabilność, reform strukturalnych oraz działań zabezpieczających stabilność finansową. Osiągnięcie lub utrzymanie sytuacji sprzyjającej stabilności cen będzie w ogromnym stopniu zależeć od funkcjonowania rynków pracy. Wybiegając w przyszłość, należy podkreślić, że ważne będzie, jak płace zareagują na wysoką inflację rzeczywistą, a także jak będą odzwierciedlać produktywność pracy i uwzględniać warunki panujące na rynku pracy, jak też zmiany sytuacji w zakresie konkurencyjności cenowej i kosztowej w stosunku do krajów konkurencyjnych (zob. wykres 3.8). Konieczne są dalsze reformy na rzecz poprawy funkcjonowania rynku pracy i rynku produktowych oraz utrzymania korzystnych warunków do ekspansji gospodarczej i wzrostu zatrudnienia. Bardzo istotne w tym względzie są środki ukierunkowane na usprawnienie zarządzania oraz dalszą poprawę jakości instytucji. Ponieważ pole manewru w polityce pieniężnej jest ograniczone, zwłaszcza w przypadku Bułgarii uczestniczącej w systemie ERM II, jest bezwzględnie konieczne, by polityka prowadzona w innych dziedzinach wzmacniała zdolność tych gospodarek do utrzymania stabilności cen, przezwyciężania szoków krajowych i zapobiegania narastaniu nierównowag makroekonomicznych.

3.2 Kryterium sytuacji finansów publicznych

W chwili publikacji niniejszego raportu Rumunia nadal objęta jest decyzją Rady UE w sprawie nadmiernego deficytu, natomiast trzy inne kraje również przekroczyły w 2023 wartość referencyjną dla deficytu. Deficyt w Rumunii przekroczył wartość referencyjną 3% PKB w roku 2019, a w kwietniu 2020 została wszczęta procedura nadmiernego deficytu. Termin na skorygowanie nadmiernego deficytu został ustalony później na rok 2024. Wskaźniki deficytu publicznego do PKB w czterech omawianych krajach przekroczyły wartość referencyjną w 2023. Deficyt przekroczył wartość referencyjną w Czechach, gdzie jego wartość wyniosła 3,7% PKB, w Polsce kształtował się wyraźnie ponad wartością referencyjną i wyniósł 5,1% PKB, a w Rumunii i na Węgrzech jego poziomy znacznie przekroczyły wartość referencyjną, kształtując się, odpowiednio, na poziomie 6,6% i 6,7% PKB. W Bułgarii i Szwecji deficyt pozostał na poziomie wyraźnie niższym niż wartość referencyjna, przyjmując wartość odpowiednio, 1,9% i 0,6% PKB.

W czterech krajach objętych niniejszym raportem deficyt fiskalny w 2023 kształtował się poniżej wartości z 2021 w związku z ożywieniem gospodarczym po pandemii oraz stopniowym wycofywaniem działań polityki fiskalnej podjętych w reakcji na pandemię. Po tym, jak w następstwie pogorszenia działalności gospodarczej w wyniku pandemii oraz przyjęcia działań polityki fiskalnej służących ograniczeniu wpływu pandemii w 2020 deficyt wzrósł ponad wartość referencyjną wynoszącą 3% we wszystkich analizowanych krajach, z wyjątkiem Szwecji, w 2021 deficyt pozostał powyżej wartości referencyjnej w czterech krajach. W roku 2022 w większości krajów bilans budżetowy uległ poprawie wraz z trwającym ożywieniem gospodarczym i wycofywaniem części działań wsparcia ze strony polityki fiskalnej. Jednak w 2023 sytuację tę częściowo pogarszał wpływ gospodarczy trwającej wojny Rosji przeciwko Ukrainie i działania podjęte w reakcji na wynikające z niej wysokie ceny energii oraz spadek aktywności gospodarczej, co prowadziło do pogorszenia bilansów budżetowych w 2023 w porównaniu do 2022 w pięciu krajach, szczególnie w Polsce, gdzie deficyt budżetowy w roku 2023 był o 3,3 pkt proc. wyższy niż w 2021.

Na rok 2024 Komisja Europejska prognozuje, że wskaźnik deficytu do PKB pozostanie nadal powyżej wartości referencyjnej wynoszącej 3% na Węgrzech, w Polsce i Rumunii. W 2024 spodziewane jest pogorszenie bilansu fiskalnego w czterech krajach objętych przeglądem, i prognozuje się, że pozostanie on wyraźnie powyżej wartości referencyjnej na Węgrzech i w Polsce, oraz zdecydowanie powyżej tej wartości w Rumunii. Jednocześnie oczekuje się, że bilans fiskalny powróci do poziomu poniżej 3-procentowej wartości referencyjnej w Czechach.

W roku 2023 wskaźnik zadłużenia na Węgrzech przekraczał 60% PKB, natomiast w pozostałych analizowanych krajach poziom zadłużenia był poniżej lub wyraźnie poniżej tego progu (tabela 3.1 i wykres 3.4). Wskaźnik długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB kształtował się poniżej poziomu z 2021 w czterech krajach podlegających przeglądowi w 2023, głównie wskutek popandemicznego ożywienia gospodarczego. Wskaźnik długu wzrósł widocznie w Czechach (o 2,0 pkt proc. PKB) i nieznacznie w Rumunii (o 0,3 pkt proc. PKB), natomiast obniżył się w Szwecji (o 5,5 pkt proc. PKB), w Polsce (o 4,0 pkt proc. PKB), na Węgrzech (o 3,2 pkt proc. PKB) i w Bułgarii (o 0,8 pkt proc. PKB). Patrząc z dłuższej perspektywy, między rokiem 2014 a 2023 wskaźnik długu publicznego do PKB wzrósł znacząco w Rumunii (o 9,7 pkt proc.), a wyraźnie w Czechach (o 2,1 pkt proc.), natomiast w pozostałych krajach się obniżył.

Na rok 2024 Komisja Europejska prognozuje wzrost wskaźników długu do PKB we wszystkich omawianych krajach. Oczekiwany jest widoczny wzrost wskaźnika długu w Polsce i Rumunii, oraz umiarkowany jego wzrost w pozostałych czterech krajach. Prognozy Komisji wskazują, że w 2024 we wszystkich krajach, oprócz Węgier, pozostanie on poniżej lub znacznie poniżej 60-procentowej wartości referencyjnej.

W czerwcu 2024 Komisja Europejska stwierdziła, że Rumunia nie podjęła skutecznych działań w celu redukcji nadmiernego deficytu, natomiast Węgry i Polska nie spełniły kryteriów deficytu określonego w pakcie stabilności i wzrostu. W dniu 19 czerwca 2024 Komisja Europejska opublikowała sprawozdanie przygotowane zgodnie z art. 126 ust. 3 Traktatu w oparciu o dane potwierdzone przez Eurostat 22 kwietnia 2024^[149], obejmujących 12 państw członkowskich, w tym Czechy, Węgry i Polskę. Stwierdziło ono, że w  2023 deficyt budżetowy w Czechach, na Węgrzech i w Polsce przewyższał wartość referencyjną, wynoszącą 3% PKB, i nie będzie do niej zbliżony. Ponadto ustalono, iż Węgry i Polska planują deficyt w 2024 na poziomie wyższym niż wartość referencyjna, i nie zbliżonym do niej. Przekroczenie wartości referencyjnej było uznane za wyjątkowe, zgodnie z definicją w Traktacie, we wszystkich trzech krajach. Oczekuje się również, że nie będzie ono tymczasowe na Węgrzech ani w Polsce, natomiast będzie tymczasowe w Czechach, gdzie prognozowany deficyt nie przekroczy wartości referencyjnej w 2024 ani 2025. Sprawozdanie sugeruje, że kryterium deficytu nie zostało spełnione przez Węgry i Polskę, natomiast określiło ono, że Czechy spełniły kryterium deficytu. Na podstawie sprawozdania Komisja ogłosiła zamiar sformułowania w lipcu 2024 propozycji do Rady UE o podjęcie decyzji na mocy art. 126 ust. 6 Traktatu określającej istnienie sytuacji nadmiernego deficytu na Węgrzech i w Polsce. Oczekuje się, że na jesieni 2024 Komisja zaproponuje Radzie zalecenie położenia kresu sytuacji nadmiernego deficytu. Ponadto Komisja Europejska ustaliła, że Rumunia nie osiągnęła w 2023 celu dotyczącego poziomu deficytu określonego w obecnej procedurze nadmiernego deficytu, i że wysiłek fiskalny był zdecydowanie niewystarczający w zestawieniu z zaleceniem Rady. Na tej podstawie Komisja wydała rekomendację sformułowania decyzji Rady o tym, że Rumunia nie podjęła skutecznych działań w związku z zaleceniem na podstawie art. 126 ust. 7 dotyczącym położenia kresu sytuacji nadmiernego deficytu najpóźniej do 2024.

W przyszłości ważne jest, aby badane w tym raporcie kraje osiągnęły i/lub utrzymały dobry i stabilny stan finansów publicznych. Rumunia, która jest objęta procedurą nadmiernego deficytu i która według oceny zamieszczonej w wydanym przez Komisję Europejską monitorze zdolności do obsługi zadłużenia za rok 2023 zagrożona jest wysokim ryzykiem w tym zakresie w średnim okresie, powinna spełnić zasady paktu stabilności i wzrostu i skorygować nadmierny deficyt zgodnie z zaleceniem Radu UE^[150]. We wszystkich analizowanych krajach, z wyjątkiem Szwecji, deficyty w 2023 wyraźnie przewyższały swoje poziomy sprzed pandemii. Kraje te powinny jak najszybciej przywrócić zbilansowanie budżetu na poziomie poniżej 3-procentowej wartości referencyjnej, lub utrzymać je poniżej tej wartości, oraz powinny zbudować bufory, które są konieczne, by pozwolić zadziałać automatycznym stabilizatorom koniunktury, oraz wzmocnić odporność na wstrząsy. Ponadto Węgry, których wskaźnik długu do PKB przekracza wartość referencyjną, powinny dopilnować, by wskaźnik ten zmniejszył się do poziomu wystarczającego do zapewnienia, że bufory fiskalne będą dostępne na wypadek jakiejkolwiek przyszłej dekoniunktury. Wszystkie kraje powinny zapewnić wypełnianie zasad znowelizowanego paktu stabilności i wzrostu, który określi rekomendacje obowiązujące od roku 2025. Mówiąc ogólnie, dalsza konsolidacja pomogłaby też sprostać wyzwaniom, jakie dla finansów publicznych stanowią niekorzystne zmiany demograficzne. Solidne krajowe ramy fiskalne, w pełni zgodne z zasadami UE i skutecznie wdrażane, powinny wspierać konsolidację finansów publicznych i ograniczenie przekroczeń wydatków publicznych, zapobiegając ponownemu wystąpieniu nierównowagi makroekonomicznej. Ogólnie rzecz biorąc, aby zwiększyć wzrost potencjalny i zatrudnienie, strategie fiskalne powinny być spójne ze zmianą priorytetów inwestycji publicznych oraz kompleksowymi reformami strukturalnymi. W celu wsparcia rozwoju gospodarczego i dostosowania do prowadzonych zmian strukturalnych potrzebne jest sprawne i skuteczne wprowadzenie programu NGEU.

3.3 Kryterium kursu walutowego

Na dzień publikacji niniejszego raportu lew bułgarski jest jedyną walutą uczestniczącą w ERM II. Waluty innych państw członkowskich objętych przeglądem działają w ramach różnych systemów kursowych.

10 lipca 2020 uczestnicy ERM II postanowili, za wzajemną zgodą, o włączeniu lewa bułgarskiego do tego systemu, a więc przez dwuletni okres referencyjny, od 20 czerwca 2022 do 19 czerwca 2024, funkcjonował on w ramach ERM II. Lew bułgarski został włączony do ERM II przy kursie centralnym wynoszącym 1,95583 lewa za euro i standardowym paśmie wahań wynoszącym ±15%. Bułgaria dołączyła do ERM II z istniejącym systemem izby walutowej na zasadzie jednostronnego zobowiązania, co nie pociąga żadnych dodatkowych zobowiązań po stronie EBC. Zgoda na uczestnictwo w ERM II została oparta na kilku zobowiązaniach w zakresie polityki złożonych przez władze Bułgarii (niektóre z nich zostały spełnione przed momentem włączenia lewa do ERM II), których celem jest osiągnięcie wysokiego stopnia stabilnej konwergencji gospodarczej do czasu przyjęcia euro. EBC i Komisja Europejska – w granicach swoich kompetencji określonych w Traktatach i prawie wtórnym – monitorują skuteczność wdrażania przez Bułgarię zobowiązań związanych z uczestnictwem w systemie. Pełniąc rolę organu nadzorczego, oraz ponosząc współodpowiedzialność za politykę makroostrożnościową, EBC ściśle monitoruje wypełnianie zobowiązań związanych z sektorem finansowym, tj. ram regulacyjnych dla niewypłacalności oraz ram przeciwdziałania praniu pieniędzy, ze względu na ich potencjalny wpływ na aspekty ostrożnościowe. Bułgaria jest w trakcie prac nad wypełnieniem tych zobowiązań, a także jest zachęcana do przyspieszenia realizacji elementów planu działania przyjętego przez FATF po umieszczeniu w październiku 2023 Bułgarii na „szarej liście” jurysdykcji podlegających ściślejszej obserwacji. W okresie referencyjnym lew nie wykazywał żadnych odchyleń od kursu centralnego.

Waluty nieuczestniczące w ERM II były notowane w systemie kursu płynnego lub kierowanego kursu płynnego i – w większości przypadków – w warunkach stosunkowo wysokiej zmienności kursowej. Lew rumuński, który był notowany w systemie kierowanego kursu płynnego, wykazywał niską zmienność kursową. Inne waluty nieuczestniczące w ERM II były notowane w systemach kursu płynnego i podlegały stosunkowo wysokim wahaniom kursowym. Korona czeska, lej rumuński i korona szwedzka były słabsza w stosunku do euro w czerwcu 2024 niż w czerwcu 2022. W tym samym czasie forint węgierski utrzymał kurs na prawie niezmienionym poziomie a złoty polski się umocnił.

3.4 Kryterium długoterminowych stóp procentowych

W okresie referencyjnym w trzech spośród sześciu analizowanych krajów średnie długoterminowe stopy procentowe były wyższe od wartości referencyjnej, wynoszącej 4,8%. Krajami z najniższymi średnimi długoterminowymi stopami były Szwecja i Bułgaria, w których te stopy wyniosły, odpowiednio, 2,5% i 4,0%. Czechy odnotowały średnią długoterminową stopę procentową na poziomie 4,2%, czyli poniżej wartości referencyjnej, tymczasem w Polsce i Rumunii pozostała ona powyżej tej wartości i wyniosła odpowiednio 5,6% i 6,4%. Najwyższą średnią długoterminową stopę procentową, która wyniosła 6.8%, odnotowano na Węgrzech. W roku 2022 dwunastomiesięczne średnie długoterminowych stóp procentowych nadal rosły napędzane presjami inflacyjnymi w następstwie początkowego szoku wywołanego rosyjską inwazją na Ukrainę. Wydaje się, że od początku 2023 długoterminowe stopy procentowe we wszystkich omawianych krajach ustabilizowały się, a nawet nieco spadły, choć nadal kształtowały się na wysokich poziomach w prawie wszystkich krajach.

Od czasu publikacji Raportu o konwergencji z roku 2022 we wszystkich omawianych krajach, z wyjątkiem Bułgarii, spready między długoterminowymi stopami procentowymi a średnią stopą w strefie euro spadły. Niemniej jednak utrzymywały się znaczące różnice w poziomach długoterminowych stóp procentowych pomiędzy analizowanymi krajami, co odzwierciedlało rozbieżności zarówno w etapach cyklu koniunkturalnego, na których te kraje się znajdują, jak też to, jak rynki finansowe oceniają podatność krajów na szoki zewnętrzne i wewnętrzne, w tym rozwój sytuacji budżetowej i perspektywy trwałości konwergencji. W maju 2024 długoterminowa stopa procentowa Bułgarii wyniosła 60 pkt bazowych ponad poziom w strefie euro, co oznaczało wzrost różnicy o 0,9 pkt proc. w porównaniu do poziomu odnotowanego na początku okresu analizy w maju 2022. Sytuacja ta jest prawdopodobnie związana z ryzykiem kraju wynikającym z niestabilności politycznej, ponieważ w Bułgarii w strukturze własnościowej systemu bankowego dominują banki z siedzibą w strefie euro, a bank centralny prowadzi izbę walutową, która de facto ściśle odzwierciedla warunki monetarne panujące w strefie euro. Największe spadki różnic w poziomie stóp procentowych w omawianym okresie, między 1,8 pkt proc. a 2,9 pkt proc., odnotowały Węgry, Polska, Czechy i Rumunia. Różnice stóp procentowych w Szwecji spadły (o 0,8 pkt proc.).

3.5 Inne istotne czynniki

W opinii Komisji Europejskiej niepokoje związane z presjami na konkurencyjność kosztową znacznie wzrosły. W swoim Sprawozdaniu ostrzegawczym na temat nierównowag makroekonomicznych z 2024 Komisja odnosi się zwłaszcza do znacznego wzrostu nominalnych jednostkowych kosztów pracy w analizowanych krajach Europy Środkowej i Wschodniej w warunkach dużych skumulowanych różnic w inflacji i dużego popytu na rynkach pracy. Komisja Europejska stwierdziła, że szczegółowe przeglądy były uzasadnione na Węgrzech, w Rumunii i Szwecji. Jeżeli chodzi o Węgry, Komisja stwierdziła, że nadal utrzymują się obawy związane z wysokimi presjami cenowymi i kosztowymi, potrzebami finansowania sektora instytucji rządowych i samorządowych, finansowania zewnętrznego oraz cenami nieruchomości. W odniesieniu do Rumunii Komisja stwierdziła, że obawy związane z konkurencyjnością kosztową, stabilnością zewnętrzną i deficytem sektora finansów publicznych są nadal znaczne. W przypadku Szwecji Komisja stwierdziła, że utrzymują się znaczne obawy związane z cenami domów, wysokim zadłużeniem gospodarstw domowych i zadłużeniem przedsiębiorstw. Chociaż zdaniem Komisji pozostałe analizowane w tym raporcie kraje nie doświadczają zakłóceń równowagi, także one stoją przed różnymi wyzwaniami. W wiosennym pakiecie europejskiego semestru 2024 Komisja potwierdziła, że Węgry i Szwecja nadal doświadczają zakłóceń równowagi, stwierdziła natomiast, że w Rumunii występują nadmierne zakłócenia równowagi, po tym jak do 2023 występowały zakłócenia równowagi, ponieważ utrzymują się podatności na zagrożenia dotyczące rachunków zewnętrznych związane głównie z dużymi i rosnącymi deficytami sektora instytucji rządowych i samorządowych. Jednocześnie wzrosła znaczna presja cenowa i kosztowa, a działania w ramach polityki były słabe.

Pozycja zewnętrzna większości analizowanych krajów w ostatnich latach się pogorszyła. Tabela wskaźników do monitorowania zakłóceń równowagi makroekonomicznej pokazuje, że trzyletnia średnia sald rachunku obrotów bieżących w większości analizowanych krajów przyjęła w 2023 bardziej negatywne wartości (tabela 3.2). Pogłębione deficyty odzwierciedlały rosnące ceny surowców na skutek pogorszenia warunków handlu oraz oporny popyt krajowy, a także słaby popyt importowy po stronie głównych partnerów handlowych. W roku 2023 trzyletnia średnia sald rachunku obrotów bieżących kształtowała się poniżej dolnej granicy orientacyjnego progu -4,0% PKB w Rumunii i na poziomie -4,0% na Węgrzech. Średnia ta kształtowała się powyżej górnej granicy orientacyjnego progu 6,0% w Szwecji.

W większości analizowanych krajów ujemna międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto mierzona udziałem w PKB zmniejszyła się, ale pozostaje wysoka. Zobowiązania zagraniczne netto krajów Europy Środkowej i Wschodniej mają przeważnie formę bezpośrednich inwestycji zagranicznych, które uważa się za stabilniejszą formę finansowania. W roku 2023 międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto Węgier i Rumunii przekraczała orientacyjny próg -35% PKB. Niższy poziom zobowiązań zagranicznych netto miała Polska (31,5% PKB), Czechy (13,2% PKB) i Bułgaria (7,6% PKB), natomiast międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto Szwecji była dodatnia (33,2% PKB).

Jeśli chodzi o konkurencyjność cenową i kosztową, między rokiem 2021 a 2023 realne efektywne kursy walutowe deflowane HICP wielu analizowanych krajów uległy – choć w różnym stopniu – aprecjacji; jedynym wyjątkiem była Szwecja. Trzyletnia stopa wzrostu jednostkowych kosztów pracy kształtowała się na bardzo wysokich poziomach w niemal wszystkich analizowanych krajach. W roku 2023 przekroczyła orientacyjny próg 12% we wszystkich krajach z wyjątkiem Szwecji. W Bułgarii, na Węgrzech i w Rumunii wzrost jednostkowych kosztów pracy przekroczył ten próg ponad dwukrotnie. Pomimo pogorszenia konkurencyjności cenowej i kosztowej udziały w rynkach eksportowych uległy nieznacznej poprawie we wszystkich analizowanych krajach w 2023, a także w wieloletnim horyzoncie (na przykład dzięki zwiększeniu zdolności produkcji eksportowej).

Gospodarki omawianych krajów są nadal dobrze zintegrowane ze strefą euro poprzez powiązania handlowe i finansowe. Strefa euro jest głównym partnerem handlowym i finansowym wszystkich analizowanych krajów (wykres 3.9). W roku 2023 eksport towarów do strefy euro sięgał od ok. 40,7% całkowitego eksportu Szwecji do 62,4% eksportu Czech. W tym samym roku import ze strefy euro sięgał od 41,8% całkowitego importu w Bułgarii do 55,8% w Polsce. W obszarze inwestycji finansowych udział strefy euro w saldzie napływających inwestycji bezpośrednich przekraczał 70% w Czechach, Rumunii i Polsce, a w saldzie zobowiązań z tytułu inwestycji portfelowych – przekroczył ten próg w Bułgarii. W zakresie zarówno inwestycji bezpośrednich jak i portfelowych udział salda aktywów zagranicznych zainwestowanych w strefie euro był najwyższy w Rumunii, a następnie w Czechach. Ponadto banki będące własnością instytucji finansowych mających siedzibę w strefie euro odgrywają ważną rolę w systemach bankowych analizowanych krajów Europy Środkowej i Wschodniej, zwłaszcza w Bułgarii, Czechach i Rumunii. Ogólnie rzecz biorąc, cykle biznesowe wszystkich omawianych krajów są w dalszym ciągu silnie zsynchronizowane z cyklem biznesowym strefy euro.

Wykres 3.9

Powiązania handlowe i finansowe ze strefą euro

a) udział handlu ze strefą euro	b) pozycja inwestycyjna vis-a-vis strefy euro
(jako procent całości)	(jako procent całości)

Od roku 2022 wzrost cen nieruchomości mieszkalnych spowolnił we wszystkich analizowanych krajach. W okresie 2021-2022 ceny nieruchomości mieszkaniowych rosły w tempie nieobserwowanym od czasu sprzed globalnego kryzysu finansowego w większości omawianych krajów. Od roku 2022 gwałtowny wzrost kosztów kredytów w połączeniu z pogorszeniem nastrojów konsumentów wywierał wpływ na zmniejszenie akcji kredytowej na rynku kredytów hipotecznych i cen nieruchomości mieszkalnych, choć w różnym stopniu w poszczególnych krajach (wykres 3.10, panel a). W Bułgarii i Polsce korekta na rynku nieruchomości mieszkalnych była stosunkowo łagodna, podczas gdy ceny domów gwałtownie spadły w Szwecji, gdzie ryzyko nadal jest wysokie w związku z wysokim poziomem zadłużenia gospodarstw domowych i dużą ekspozycją sektora bankowego na rynku nieruchomości. Wyższe stopy procentowe zwiększały koszty obsługi zadłużenia, zwłaszcza w krajach, gdzie udział kredytów hipotecznych o zmiennej stopie procentowej był tradycyjnie wysoki, takich jak Polska, Rumunia i Szwecja (wykres 3.10, panel b). W przyszłości zdolność gospodarstw domowych do obsługi zadłużenia może ulec dalszemu pogorszeniu w przypadku, gdyby ceny energii ponownie wzrosły, stopy procentowe utrzymywały się dalej na wyższym poziomie, a warunki na rynku pracy gwałtownie się pogorszyły.

Wykres 3.10

Ceny nieruchomości mieszkaniowych i odsetek kredytów hipotecznych o zmiennej stopie procentowej

a) ceny nieruchomości mieszkaniowych	b) odsetek kredytów na zakup nieruchomości o zmiennej stopie procentowej
(roczne zmiany procentowe)	(jako procent całości, średnia w okresie 2014-24)

Ekspozycje na ryzyko kursowe wzrosły w większości analizowanych krajów, jednak sektor bankowy pozostaje zasadniczo odporny. Od roku 2022 odsetek kredytów dla przedsiębiorstw nominowanych w euro znacząco wzrósł (wykres 3.11, panel a) zwłaszcza w Czechach, na Węgrzech i w Rumunii, co odzwierciedlało rosnące różnice w stopach procentowych względem strefy euro. Natomiast kredyty dla gospodarstw domowych nominowane w euro pozostały na stosunkowo niskich poziomach we wszystkich analizowanych krajach. Oprócz potencjalnego ograniczenia skuteczności krajowej polityki pieniężnej, wysoki poziom euroizacji zwiększa wrażliwość systemu finansowego na zmiany stóp procentowych, ponieważ może on prowadzić do powstania niedopasowań walutowych w bilansach sektora prywatnego. Ryzyka dla stabilności finansowej związane z wyższymi ekspozycjami walutowymi, wyższymi stopami procentowymi i bieżącą korektą na rynkach mieszkaniowych są ograniczane przez odporność sektorów bankowych, które nadal posiadały silne pozycje kapitałowe i bufory płynności, stabilny dostęp do finansowania i wystarczającą rentowność we wszystkich omawianych krajach. Dodatkowo w 2023 w większości analizowanych krajów wskaźniki kredytów zagrożonych jeszcze bardziej spadły, osiągając poziomy najniższe w historii lub pozostając na nich (wykres 3.11, panel b), jednak kształtowały się powyżej poziomu w strefie euro.

Wykres 3.11

Kredyty nominowane w euro i kredyty zagrożone

a) udział kredytów nominowanych w euro dla przedsiębiorstw niefinansowych	b) kredyty zagrożone
(jako procent całości)	(jako procent całości)

W analizowanych krajach polityka wobec sektora finansowego powinna zmierzać do tego, by sektor ten miał znaczny wkład w stabilny wzrost gospodarczy i stabilność cen, a politykę nadzorczą należy ukierunkować na zapewnienie, że system bankowy będzie w dobrej sytuacji finansowej i odporny na szoki, co stanowi warunek wstępny przystąpienia do jednolitego mechanizmu nadzorczego (SSM). Żeby jeszcze bardziej wzmocnić zaufanie do systemu finansowego, właściwe organy krajowe powinny nadal pracować nad ulepszaniem praktyki nadzoru, m.in. stosując się do odpowiednich zaleceń właściwych organizacji międzynarodowych i europejskich oraz blisko współpracując ze swoimi odpowiednikami z innych państw członkowskich UE w ramach kolegiów organów nadzoru. Od wejścia w życie w roku 2020 mechanizmu bliskiej współpracy z Българска народна банка (Narodowym Bankiem Bułgarii) EBC stał się organem odpowiedzialnym za (a) nadzór bezpośredni nad instytucjami istotnymi w Bułgarii, (b) wspólne procedury dla wszystkich nadzorowanych podmiotów oraz (c) kontrolę zwierzchnią nad instytucjami mniej istotnymi, pozostającymi pod nadzorem krajowego organu nadzoru. Od czasu ustanowienia bliskiej współpracy EBC ściśle współpracuje z Българска народна банка (Narodowym Bankiem Bułgarii) aby zapewnić sprawną jego integrację z jednolitym mechanizmem nadzorczym.

W większości z omawianych krajów dawał się odczuć niedobór pracowników na rynku pracy. Od dnia publikacji Raportu o konwergencji z roku 2022 stopa bezrobocia nieznacznie wzrosła w większości krajów objętych przeglądem, jednak pozostała na poziomie bliskim historycznego minimum i kształtowała się poniżej poziomu w strefie euro (wykres 3.12, panel a). Większość z omawianych krajów nadal mierzyła się z niedoborami podaży pracowników w niektórych segmentach rynku pracy, co zwiększało istniejące silne presje płacowe. Niedobory podaży siły roboczej wynikają z mniej korzystnych zmian dotyczących siły roboczej i populacji w wieku produkcyjnym w analizowanych krajach Europy Środkowo-Wschodniej w porównaniu ze strefą euro (wykres 3.12, panel b). Tendencje te związane są z emigracją wysoko wyspecjalizowanych młodych ludzi i szybkim starzeniem się społeczeństw. Inne wyzwania o charakterze strukturalnym dotyczące rynków pracy niektórych spośród omawianych krajów obejmują niską aktywność zawodową (zwłaszcza kobiet) i znaczne niedopasowania kwalifikacji. Choć wysoki popyt na siłę roboczą na rynku pracy podnosi ryzyko wzrostu płac i prognozy inflacyjne w krótkim horyzoncie, ryzyko spirali płacowo-cenowej wydaje się niewielkie, głównie za sprawą generalnie ustabilizowanych długoterminowych oczekiwań inflacyjnych, które odzwierciedlają zaufanie rynków do wysiłków podejmowanych przez banki centralne na rzecz stabilizacji cen. W średnim okresie niekorzystna sytuacja demograficzna i kwestie o charakterze strukturalnym na rynkach pracy stanowią duże wyzwanie dla banków centralnych krajów Europy Środkowo-Wschodniej w ich wysiłkach w zakresie dalszego doganiania strefy euro. Ryzyka są szczególnie wyraźne w Bułgarii i Rumunii, gdzie oczekiwane jest szybkie tempo dalszego spadku populacji w ciągu nadchodzącej dekady.

Wykres 3.12

Wskaźniki dotyczące rynku pracy

a) stopa bezrobocia	b) populacja w wieku produkcyjnym
(odsetek siły roboczej)	(zmiany procentowe)

Kolejnym ważnym czynnikiem w analizie trwałości integracji i konwergencji gospodarczej jest siła otoczenia instytucjonalnego. Niska jakość instytucji i nieskuteczność rządzenia mogą być kojarzone, na przykład, ze słabością otoczenia biznesowego, nieskutecznością administracji publicznej, unikaniem opodatkowania, korupcją, brakiem włączenia społecznego, brakiem przejrzystości, brakiem niezależności sądów lub słabym dostępem do usług internetowych. W większości omawianych krajów poprawa jakości instytucji pomogłaby wyeliminować istniejącą nieelastyczność i przeszkody dla efektywnego wykorzystania i alokacji czynników produkcji, i w ten sposób przyczyniłaby się do wzmocnienia długotrwałego potencjału wzrostowego. Słabe otoczenie instytucjonalne, które hamuje wzrost produktu potencjalnego, może też osłabiać zdolność kraju do obsługi zadłużenia i utrudniać dostosowania w gospodarce, a także niekorzystnie wpływać na możliwość wdrożenia niezbędnych rozwiązań regulacyjnych.

Jakość instytucji i rządzenia we wszystkich analizowanych krajach Europy Środkowo-Wschodniej jest stosunkowo niska – zwłaszcza w Bułgarii, Rumunii i na Węgrzech. Może to rodzić ryzyka dla odporności gospodarek i trwałości konwergencji. Poszczególne wskaźniki instytucjonalne zasadniczo potwierdzają ogólny obraz słabej jakości instytucji i słabego zarządzania w większości krajów, chociaż część z nich w ostatnich dekadach odnotowuje poprawę (wykres 3.13)^[151]. Pod tym względem Bułgaria, Rumunia i Węgry są wśród krajów z UE, przed którymi stoją największe wyzwania. Przeprowadzenie reform określonych w poszczególnych planach odbudowy i zwiększenia odporności pomogłoby wzmocnić rządy prawa i rządzenie w tych krajach.

Wykres 3.13

Przegląd krajów UE pod względem jakości instytucji

a) wskaźniki dobrego rządzenia na świecie (WGI)	b) indeks percepcji korupcji
(indeks; oś x: poziom w 2000; oś y: poziom w 2022)	(indeks; oś x: poziom w 1999; oś y: poziom w 2023)

W większości omawianych krajów konieczne są szeroko zakrojone reformy strukturalne w celu poprawy wzrostu gospodarczego i konkurencyjności. Poprawa jakości instytucji lokalnych, skuteczności rządzenia i otoczenia biznesowego, wraz z dalszym postępem w zakresie reform i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz sprawną absorpcją funduszy unijnych, przyspieszyłyby wzrost produktywności. To z kolei przyczyniłoby się do zwiększenia konkurencji w kluczowych sektorach regulowanych (np. energetyce i transporcie), obniżenia barier wejścia oraz wsparcia – bardzo potrzebnych – inwestycji prywatnych.

4 Podsumowania dla poszczególnych krajów

4.1 Bułgaria

W maju 2024 średnia 12-miesięczna stopa inflacji HICP w Bułgarii wynosiła 5,1%, znacznie przekraczając wartość referencyjną dla kryterium stabilności cen, czyli 3,3%. W nadchodzących miesiącach, w miarę ustępowania efektów kaskadowych i zatorów podażowych, oczekuje się stopniowego spadku tej stopy. Spodziewane jest natomiast utrzymywanie się podwyższonej inflacji bazowej, która odzwierciedla silną presję płacową związaną z ograniczeniami podaży pracy. W latach 2020-2023 jednostkowe koszty pracy wzrosły o 27,4%, czyli znacznie szybciej niż średnio w strefie euro (9,5%). Istnieją obawy o dalszą systematyczną konwergencję inflacji w Bułgarii. Ponieważ PKB per capita oraz poziom cen są w Bułgarii nadal znacznie niższe niż w strefie euro, proces nadrabiania dystansu rozwojowego może skutkować dodatnią różnicą w poziomie inflacji między tym krajem a strefą euro.

Bułgaria nie podlega obecnie postanowieniu Rady w sprawie występowania nadmiernego deficytu. W 2023 deficyt budżetowy sektora instytucji rządowych i samorządowych Bułgarii wyniósł 1,9% PKB, czyli znacznie poniżej wartości referencyjnej 3%, a wskaźnik zadłużenia do PKB wyniósł 23,1%, również znacznie poniżej wartości referencyjnej na poziomie 60%.

W dwuletnim okresie odniesienia od 20 czerwca 2022 do 19 czerwca 2024 bułgarski lew uczestniczył w systemie ERM II. W tym okresie lew nie wykazywał żadnych odchyleń od kursu centralnego. Porozumienie dotyczące uczestnictwa w ERM II zakładało podjęcie przez bułgarskie władze pewnych zobowiązań. Bułgaria jest w trakcie prac nad wypełnieniem zobowiązań związanych z uczestnictwem w systemie; po umieszczeniu w październiku 2023 Bułgarii przez FATF, Grupę Specjalną ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy, na „szarej liście” jurysdykcji podlegających ściślejszej obserwacji, zachęca się to państwo do przyspieszonej realizacji elementów planu działania przyjętego przez FATF.

Długoterminowa stopy procentowe w Bułgarii wynosiła w okresie odniesienia – od czerwca 2023 do maja 2024 – średnio 4,0%, czyli była niższa od wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych równej 4,8%. Różnica między długoterminowymi stopami procentowymi w Bułgarii a stopą procentową w strefie euro (ważoną PKB) nieco spadła i wyniosła 0,9 pkt proc. na koniec okresu odniesienia. Rynki kapitałowe w Bułgarii są nadal płytsze i znacznie słabiej rozwinięte niż w strefie euro.

Prawo Bułgarii jest zgodne z Traktatami i Statutem ESBC, zgodnie z wymogami art. 131 Traktatu oraz warunkami i interpretacjami określonymi w art. 7(1) Traktatu.

4.2 Czechy

W maju 2024 średnia 12-miesięczna stopa inflacji HICP w Czechach wynosiła 6,3%, kształtując się znacznie powyżej wartości referencyjnej dla kryterium stabilności cen, czyli 3,3%. W nadchodzących miesiącach oczekuje się stopniowego spadku stopy inflacji w efekcie wcześniejszego zaostrzenia polityki pieniężnej, a także dalszego ustępowania efektów kaskadowych i zatorów podażowych. Jednocześnie duże ograniczenia podaży siły roboczej będą wywierać presję na wzrost inflacji. Istnieją obawy o dalszą systematyczną konwergencję inflacji w Czechach. Ponieważ PKB per capita oraz poziom cen są w Czechach nadal stosunkowo niższe niż w strefie euro, proces nadrabiania dystansu rozwojowego może skutkować dodatnią różnicą w poziomie inflacji między tym krajem a strefą euro, o ile oddziaływanie tego procesu nie zostanie zrównoważone przez aprecjację nominalnego kursu walutowego.

Czechy nie podlegają obecnie postanowieniu Rady w sprawie wystąpienia nadmiernego deficytu. W roku 2023 deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w Czechach wynosił 3.7% PKB, przekraczając wartość referencyjną 3%, natomiast stosunek długu do PKB wynosił 44,0% i był niższy od wartości referencyjnej wynoszącej 60%. W czerwcu 2024 Komisja Europejska stwierdziła że niewypełnienie kryterium deficytu jest chwilowe, jako że projekcje deficytu w 2024 i 2025 wskazują, że nie przekroczą one wartości referencyjnej. Po wzięciu pod uwagę stosownych czynników, Komisja oceniła, ze kryterium deficytu określone w pakcie stabilności i wzrostu zostało spełnione.

W dwuletnim okresie referencyjnym od 20 czerwca 2022 do 19 czerwca 2024 korona czeska nie uczestniczyła w ERM II, była ona notowana w systemie płynnego kursu walutowego. W okresie odniesienia kurs korony czeskiej do euro wykazywał na ogół dość wysoką zmienność. 19 czerwca 2024 kurs ten wynosił 24,9100 koron za euro, czyli był o 0,8% słabszy niż średni poziom z czerwca 2022.

W okresie odniesienia od czerwca 2023 do maja 2024 długoterminowe stopy procentowe w Czechach wynosiły średnio 4,2%, kształtując się nieco poniżej wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych, wynoszącej 4,8%. Różnica między długoterminowymi stopami procentowymi w Czechach a stopą procentową w strefie euro (ważoną PKB) nieco się zmniejszyła i wyniosła 1,1 pkt. proc. na koniec okresu odniesienia. Rynki kapitałowe w Czechach są płytsze i znacznie słabiej rozwinięte niż rynki strefy euro.

Prawo czeskie nie spełnia wszystkich wymogów dotyczących niezależności banku centralnego, zakazu finansowania budżetu ze środków banku centralnego oraz integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie UE objęte derogacją, Czechy muszą spełnić wszystkie wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu.

4.3 Węgry

W maju 2024 średnia 12-miesięczna stopa inflacji HICP na Węgrzech wynosiła 8,4%, znacznie przekraczając wartość referencyjną dla kryterium stabilności cen na poziomie 3,3%. W nadchodzących miesiącach oczekuje się stopniowego spadku stopy inflacji w wyniku wcześniejszego zaostrzenia polityki pieniężnej, a także dalszego ustępowania efektów kaskadowych i zatorów podażowych. Jednocześnie ograniczenia podaży siły roboczej i procesy cenowe w sektorze usług będą podtrzymywać presję na wzrost inflacji. W latach 2020-2023 jednostkowe koszty pracy wzrosły o 34,0%, czyli znacznie szybciej niż średnio w strefie euro (9,5%). Istnieją obawy co do dalszej systematycznej konwergencji inflacji na Węgrzech. Ponieważ PKB per capita oraz poziom cen są na Węgrzech wciąż niższe niż w strefie euro, proces nadrabiania dystansu rozwojowego może skutkować dodatnią różnicą w poziomie inflacji między tym krajem a strefą euro, o ile oddziaływanie tego procesu nie zostanie zrównoważone przez aprecjację nominalnego kursu walutowego.

W czerwcu 2024 Komisja Europejska stwierdziła, że Węgry nie spełniły kryterium deficytu określonego w pakcie stabilności i wzrostu. W roku 2023 deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych Węgier wynosił 6.7% PKB, kształtując się znacznie powyżej wartości referencyjnej na poziomie 3%, a stosunek zadłużenia do PKB wynosił 73,5%, również powyżej wartości referencyjnej na poziomie 60%. W czerwcu 2023 Komisja Europejska stwierdziła że Węgry nie spełniły kryterium deficytu określonego w pakcie stabilności i wzrostu i ogłosiła, że w lipcu 2024 zaproponuje Radzie, aby wydała postanowienie o występowaniu sytuacji nadmiernego deficytu na Węgrzech zgodnie z art. 126(6) Traktatu.

W dwuletnim okresie referencyjnym od 20 czerwca 2022 do 19 czerwca 2024 węgierski forint nie uczestniczył w ERM II, funkcjonował on w systemie płynnego kursu walutowego. W okresie odniesienia kurs forinta węgierskiego do euro wykazywał na ogół bardzo wysoki stopień zmienności. 19 czerwca 2024 kurs tej waluty wynosił 396,3400 forintów za euro i utrzymywał w zasadzie średni poziom z czerwca 2022 (z dokładnością do 0,1%). W czerwcu 2020 Magyar Nemzeti Bank zawarł z EBC porozumienie w sprawie linii repo, na mocy którego przyznano MNB do 4 mld euro pod zastaw wysokiej jakości zabezpieczeń denominowanych w euro, do wykorzystania na potrzeby węgierskich instytucji finansowych w zakresie płynności w euro. Porozumienie to zostało przedłużone w styczniu 2024 i pozostawało w mocy w całym okresie odniesienia.

W okresie odniesienia od czerwca 2023 do maja 2024 długoterminowe stopy procentowe na Węgrzech wynosiły średnio 6,8%, kształtując się powyżej wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych, wynoszącej 4,8%. Różnica między długoterminowymi stopami procentowymi na Węgrzech a stopą procentową w  strefie euro (ważoną PKB) znacznie się zmniejszyła i na koniec okresu odniesienia wynosiła 3,7 pkt proc. Rynki kapitałowe na Węgrzech są płytsze i znacznie słabiej rozwinięte niż w strefie euro.

Węgierskie prawo nie spełnia wszystkich wymogów dotyczących niezależności banku centralnego, zakazu finansowania budżetu ze środków banku centralnego, jednolitego oznaczenia euro oraz integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie UE objęte derogacją, Węgry muszą spełnić wszystkie wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu.

4.4 Polska

W maju 2024 średnia 12-miesięczna stopa inflacji HICP w Polsce wynosiła 6,1%, znacznie przewyższając wartość referencyjną dla kryterium stabilności cen na poziomie 3,3%. W nadchodzących miesiącach oczekuje się stopniowego spadku stopy inflacji w wyniku wcześniejszego zaostrzenia polityki pieniężnej, a także dalszego ustępowania efektów kaskadowych i zatorów podażowych. Jednocześnie ograniczenia podaży siły roboczej będą podtrzymywać presję na wzrost inflacji. W latach 2020-2023 jednostkowe koszty pracy wzrosły o 22,0%, czyli znacznie szybciej niż średnio w strefie euro (9,5%). Istnieją obawy o dalszą systematyczną konwergencję inflacji w Polsce. Ponieważ PKB per capita oraz poziom cen są w Polsce wciąż niższe niż w strefie euro, proces nadrabiania dystansu rozwojowego może skutkować dodatnią różnicą w poziomie inflacji między tym krajem a strefą euro, o ile oddziaływanie tego procesu nie zostanie zrównoważone przez aprecjację nominalnego kursu walutowego.

W czerwcu 2024 Komisja Europejska stwierdziła, że Polska nie spełniła kryterium deficytu określonego w pakcie stabilności i wzrostu. W roku 2023 deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych Polski wynosił 5.1% PKB, znacznie przekraczając wartość referencyjną 3%, natomiast stosunek zadłużenia do PKB wynosił 49,6% czyli poniżej wartości referencyjnej na poziomie 60%. W czerwcu 2023 Komisja Europejska stwierdziła że Polska nie spełniła kryterium deficytu określonego w pakcie stabilności i wzrostu i ogłosiła, że w lipcu 2024 zaproponuje Radzie, aby wydała postanowienie o występowaniu sytuacji nadmiernego deficytu na Węgrzech zgodnie z art. 126(6) Traktatu.

W dwuletnim okresie referencyjnym – od 20 czerwca 2022 do 19 czerwca 2024 – złoty polski nie należał do ERM II; był on notowany w systemie kursu płynnego. Kurs polskiego złotego do euro wykazywał na ogół [dość wysoką] zmienność w okresie odniesienia. 19 czerwca 2024 kurs złotego wynosił 4,330 złotych za euro, czyli był o 6,8% silniejszy od średniego poziomu z czerwca 2022. Pomiędzy marcem roku 2022 a połową stycznia roku 2024 obowiązywało porozumienie Narodowego Banku Polskiego z EBC w sprawie linii swapowej, na mocy którego przyznano NBP maksymalnie 10 mld euro w zamian za złotówki. Środki te miały być przeznaczone na zaspokojenie ewentualnych potrzeb polskich instytucji finansowych w zakresie płynności w euro.

W okresie odniesienia od czerwca 2023 do maja 2024 długoterminowe stopy procentowe w Polsce wynosiły średnio 5,6%, kształtując się powyżej wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych na poziomie 4,8%. Różnica między długoterminowymi stopami procentowymi w Polsce a stopą procentową w strefie euro (ważoną PKB) nieco się zmniejszyła i na koniec okresu odniesienia wynosiła 2,46 pkt proc. Rynki kapitałowe w Polsce są płytsze i znacznie mniej rozwinięte niż rynki w strefie euro.

Prawo polskie nie spełnia wszystkich wymogów dotyczących niezależności banku centralnego, poufności, zakazu finansowania ze środków banku centralnego oraz integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie UE objęte derogacją Polska musi spełnić wszystkie wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu.

4.5 Rumunia

W maju 2024 średnia 12-miesięczna stopa inflacji HICP w Rumunii wynosiła 7,6%, znacznie przekraczając wartość referencyjną dla kryterium stabilności cen, czyli 3,3%. W nadchodzących miesiącach oczekuje się stopniowego spadku stopy inflacji na skutek wcześniejszego zaostrzenia polityki pieniężnej, a także dalszego ustępowania efektów kaskadowych i zatorów podażowych. Zarazem oczekuje się jedynie powolnego spadku inflacji bazowej, którą podtrzymuje silny wzrost płac występujący w warunkach ograniczeń podaży pracy. W latach 2020-2023 jednostkowe koszty pracy wzrosły o 26,7% czyli znacznie szybciej niż średnio w strefie euro (9,5%). Istnieją obawy co do dalszej systematycznej konwergencji inflacji w Rumunii. Ponieważ PKB na mieszkańca i poziom cen w Rumunii są nadal stosunkowo niższe niż w strefie euro, proces nadrabiania dystansu rozwojowego może skutkować dodatnią różnicą w poziomie inflacji między tym krajem a strefą euro, o ile oddziaływanie tego procesu nie zostanie zrównoważone przez aprecjację nominalnego kursu walutowego.

Rumunia jest obecnie objęta procedurą nadmiernego deficytu, a w czerwcu 2024 Komisja Europejska stwierdziła, że Rumunia nie podjęła skutecznych działań w celu jego redukcji. W roku 2023 deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w Rumunii wynosił 6,6%, znacznie przekraczając wartość referencyjną na poziomie 3%, natomiast wskaźnik zadłużenia do PKB wynosił 48,8% i był niższy od wartości referencyjnej wynoszącej 60%. Od kwietnia 2020 Rumunia podlega procedurze nadmiernego deficytu w związku z tym, że w 2019 deficyt przekroczył wartość odniesienia wynoszącą 3% PKB. Deficyt całkowity Rumunii w 2023 znacznie przekraczał wartość rekomendowaną. W czerwcu 2024 Komisja Europejska stwierdziła, że reakcja Rumunii była niewystarczająca i zarekomendowała Radzie uznanie, że Rumunia nie podjęła skutecznych działań w celu redukcji nadmiernego deficytu

W okresie odniesienia od 20 czerwca 2022 do 19 czerwca 2024 lej rumuński nie uczestniczył w systemie ERM II; był on notowany w systemie płynnego kursu walutowego z kontrolowaną zmiennością kursu waluty (managed float). Kurs rumuńskiego leja do euro wykazywał w okresie odniesienia przeciętnie [niską] zmienność. 19 czerwca 2024 kurs ten wynosił 4,9768 leja za euro, czyli był o 0,7% słabszy od średniego poziomu z czerwca 2022. Pomiędzy marcem 2022 a połową stycznia 2024 obowiązywało porozumienie Banca Naţională a României z EBC w sprawie linii repo, na mocy którego przyznano BNR maksymalnie 4,5 mld euro pod zastaw wysokiej jakości zabezpieczeń denominowanych w euro. Środki te miały być przeznaczone na potrzeby rumuńskich instytucji finansowych w zakresie płynności w euro.

Długoterminowe stopy procentowe w Rumunii w okresie odniesienia – od czerwca 2023 do maja 2024 – wynosiła średnio 6,4%, przekraczając wartość referencyjną dla kryterium konwergencji stóp procentowych, czyli 4,8%. Różnica między długoterminowymi stopami procentowymi w Rumunii a stopą procentową w strefie euro (ważoną PKB) nieco wzrosła i wyniosła 3,2 pkt proc. na koniec okresu odniesienia. Rynki kapitałowe w Rumunii są znacznie płytsze niż rynki strefy euro i są nadal słabo rozwinięte.

Prawo rumuńskie nie spełnia wszystkich wymogów dotyczących niezależności banku centralnego, zakazu finansowania budżetu ze środków banku centralnego oraz integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie UE objęte derogacją Rumunia musi spełnić wszystkie wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu.

4.6 Szwecja

W maju 2024 średnia 12-miesięczna stopa inflacji HICP w Szwecji wynosiła 3,6%, przekraczając wartość referencyjną dla kryterium stabilności cen, czyli 3,3%. W nadchodzących miesiącach oczekuje się stopniowego spadku stopy inflacji w wyniku restrykcyjnego kursu polityki pieniężnej, spadku cen energii i dalszego ustępowania efektów kaskadowych. W 2024 spodziewana jest konwergencja inflacji cen towarów i usług konsumpcyjnych do celu inflacyjnego Riksbanku na poziomie 2%, i utrzymanie się w pobliżu tego celu w roku 2025. W przyszłości polityka pieniężna i stabilizujące otoczenie instytucjonalne w Szwecji powinny nadal sprzyjać stabilności cen.

Szwecja nie podlega obecnie postanowieniu Rady o występowania nadmiernego deficytu. W 2023 deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w Szwecji wynosił 0,6% PKB, czyli znacznie poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3%, zaś stosunek zadłużenia do PKB wynosił 31,2% i również był wyraźnie niższy od wartości referencyjnej wynoszącej 60%. Szwecja nigdy nie była objęta procedurą nadmiernego deficytu.

W dwuletnim okresie referencyjnym od 20 czerwca 2022 do 19 czerwca 2024 korona szwedzka nie uczestniczyła w ERM II; funkcjonowała w systemie płynnego kursu walutowego. We wspomnianym dwuletnim okresie kurs korony szwedzkiej do euro wykazywał przeciętnie wysoki stopień zmienności. 19 czerwca 2024 kurs ten wynosił 11,2140 koron za euro, czyli był o 5,8% słabszy od średniego poziomu z czerwca 2022. W okresie odniesienia Sveriges Riksbank był stroną umowy swapowej z EBC obowiązującej od 20 grudnia 2007, umożliwiającej pozyskanie do 10 mld euro w zamian za korony szwedzkie.

W okresie odniesienia od czerwca 2023 do maja 2024 długoterminowe stopy procentowe w Szwecji wynosiły średnio 2,5%, kształtując się znacznie poniżej wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych na poziomie 4,8%. Różnica między długoterminowymi stopami procentowymi w Szwecji a stopą procentową w strefie euro (ważoną PKB) nieco spadła i na koniec okresu odniesienia wyniosła 0,7 pkt proc. Rynki kapitałowe w Szwecji są wysoko rozwinięte w porównaniu z rynkami w strefie euro.

Prawo szwedzkie nie spełnia wszystkich wymogów dotyczących niezależności banku centralnego, zakazu finansowania budżetu ze środków banku centralnego oraz integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie UE objęte derogacją Szwecja musi spełnić wszystkie wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu. Zgodnie z Traktatem, od 1 czerwca 1998 Szwecja podlega obowiązkowi uchwalenia odpowiedniego prawa krajowego w perspektywie integracji z Eurosystemem. Jak dotąd, władze Szwecji nie podjęły działań prawnych mających na celu wyeliminowanie niespójności opisanych w tym i poprzednich raportach.

5 Analiza stanu konwergencji gospodarczej poszczególnych krajów

5.1 Bułgaria (rozdział nietłumaczony)

5.2 Czechy (rozdział nietłumaczony)

5.3 Węgry (rozdział nietłumaczony)

5.4 Polska

5.4.1 Sytuacja cenowa

W maju 2024 średnia 12-miesięczna stopa inflacji HICP w Polsce wyniosła 6,1%, czyli była wyraźnie wyższa od wartości referencyjnej przyjętej dla kryterium stabilności cen wynoszącej 3,3% (wykres 5.4.1). W nadchodzących miesiącach oczekuje się stopniowego spadku stopy inflacji w wyniku wcześniejszego zaostrzenia polityki pieniężnej, a także dalszego ustępowania efektów kaskadowych i zatorów podażowych.

Przez ostatnich dziesięć lat średnia 12-miesięczna stopa inflacji HICP oscylowała w bardzo szerokim przedziale: od -0,7% do 15,2%. W latach 2014 i 2015 inflacja HICP była wyraźnie stłumiona, co odzwierciedla osłabienie krajowej aktywności gospodarczej w poprzednich latach i znaczący spadek globalnych cen surowców. W reakcji na spadek inflacji Narodowy Bank Polski obniżył główną stopę procentową do 1,5% w marcu 2015. Od połowy 2016 inflacja HICP stopniowo rosła w następstwie stosunkowo silnej aktywności gospodarczej. Zgodnie z prognozami spowolnienia gospodarczego i w następstwie szybszego niż oczekiwany spadku inflacji w roku 2020 w wyniku pandemii COVID-19, od połowy marca tego roku Narodowy Bank Polski obniżał główną stopę procentową kilkakrotnie, doprowadzając ją do historycznie niskiego poziomu 0,1% w maju. W 2021 inflacja gwałtownie wzrosła do 5,2% na skutek rosnących cen energii, zatorów podażowych wywołanych przez pandemię oraz dużych wzrostów globalnego popytu na towary w warunkach silnego ożywienia aktywności gospodarczej. Inwazja Rosji na Ukrainę pod koniec lutego 2022 nasiliła wzrost światowych cen surowców i zatory podażowe, co doprowadziło do silnego przyspieszenia inflacji HICP, która osiągnęła poziom 13,2% w tym samym roku (tabela 5.4.1). Polska, podobnie jak inne analizowane kraje Europy Środkowej i Wschodniej, była szczególnie narażona na ostatnie globalne wstrząsy, głównie ze względu na pewne cechy strukturalne jej gospodarki oraz ekspozycję na Rosję (zob. rozdział 3). Aby przeciwdziałać znacznemu odchyleniu oczekiwań inflacyjnych od celu, Narodowy Bank Polski przeprowadził serię zdecydowanych podwyżek głównej stopy procentowej w latach 2021 i 2022 do poziomu 6,75%. Ponadto rząd wprowadził dyskrecjonalne środki wsparcia fiskalnego, przede wszystkim w latach 2022 i 2023, aby złagodzić duże obciążenie gospodarki spowodowane inflacją. Środki te miały głównie formę pułapów cen prądu i gazu oraz ulg w podatkach pośrednich. Po osiągnięciu maksymalnego poziomu 17,2% w lutym 2023, inflacja HICP zaczęła wyraźnie spadać z powodu spadku cen żywności i energii, słabszego popytu krajowego, częściowo będącego efektem wcześniejszego zacieśnienia polityki pieniężnej, zmniejszonej aktywności gospodarczej za granicą oraz aprecjacji złotego polskiego. W tych okolicznościach Narodowy Bank Polski zdecydował o obniżkach głównej stopy procentowej we wrześniu i październiku, doprowadzając ją do poziomu 5,75%.

W maju 2024 roczna stopa inflacji HICP wyniosła 2,8%. Szybkie tempo spadku inflacji zasadniczej w 2023 spowolniło na początku roku 2024. Zjawisko to można wytłumaczyć słabnącym wpływem przyspieszenia gwałtownych wzrostów cen energii w poprzednim roku i przywróceniem stawki VAT na podstawowe produkty żywnościowe do 5% od kwietnia 2024. Jednocześnie inflacja po wyłączeniu cen żywności i energii utrzymywała się na poziomie wyższym niż zasadnicza inflacja HICP w warunkach stałego wzrostu płac, niedoborów na rynku pracy i stopniowej poprawy aktywności gospodarczej.

Ważną rolę w stabilizowaniu oczekiwań inflacyjnych w Polsce w ostatniej dekadzie odegrały przyjęte kierunki polityki, w tym szczególnie nastawienie polityki pieniężnej na stabilność cen. Narodowy Bank Polski stosuje system kursu płynnego, a od roku 1998 prowadzi politykę celu inflacyjnego. Od roku 2004 średniookresowy cel inflacyjny CPI wynosi 2,5% (±1 pkt proc.). Pomimo wysokiego poziomu inflacji odnotowanego od 2021, oczekiwania inflacyjne były zasadniczo zgodne z zakresem celu inflacyjnego w średnim okresie, czemu sprzyjało wcześniejsze zacieśnienie polityki pieniężnej, większa elastyczność rynku pracy i silniejsza konkurencja na rynku produktowym, a także dyskrecjonalne działania fiskalne wprowadzone w latach 2022 i 2023, aby pomóc ograniczyć presję inflacyjną.

Inflacja, choć nadal podwyższona, według prognoz będzie spadać w latach 2024-2025, lecz w dłuższej perspektywie istnieją obawy co do trwałości konwergencji inflacji w Polsce. Według prognozy gospodarczej Komisji Europejskiej z wiosny 2024 inflacja HICP spadnie z 10,9% w 2023 do 4,3% w 2024 i 4,2% w 2025. Odwołanie działań ograniczających presję cenową może mieć istotny, przejściowy wpływ na wzrost inflacji, zwłaszcza od połowy roku 2024. Prognozy te są jednak obarczone znaczną niepewnością co do kierunku, w jakim rozwiną się ceny energii i sytuacja geopolityczna. Istnieje ryzyko podwyższenia prognoz inflacji, ponieważ ponowne globalne zatory podażowe mogą bardziej podwyższyć ceny w niektórych segmentach produktów, a napięcia na rynkach energii mogą nadal pogłębiać presję inflacyjną. Ponadto sytuacja na rynku pracy nadal jest trudna z uwagi na wzrost jednostkowych kosztów pracy o 22,0% w okresie od 2020 do 2023 – co znacznie przewyższa 9,5% stopę wzrostu w strefie euro – stawiając pod znakiem zapytania konkurencyjność polskiej gospodarki (tabela 3.2). Jeśli chodzi o dalsze perspektywy, ponieważ PKB per capita oraz poziom cen są w Polsce wciąż niższe niż w strefie euro, proces nadrabiania dystansu rozwojowego może spowodować, że stopa inflacji w tym kraju będzie wyższa niż w strefie euro, chyba że oddziaływanie tego procesu zostanie zrównoważone przez aprecjację nominalnego kursu walutowego. Chcąc zapobiec narastaniu nadmiernej presji cenowej i zaburzeń równowagi makroekonomicznej, należy wesprzeć proces nadrabiania dystansu rozwojowego odpowiednią polityką gospodarczą.

Stworzenie w Polsce warunków sprzyjających trwałej konwergencji wymaga polityki gospodarczej nastawionej na stabilność oraz ukierunkowanych reform strukturalnych. Choć polskiej gospodarce udało się stosunkowo dobrze przetrwać światowy szok cenowy na rynku energii i spadek globalnej aktywności gospodarczej, wiele problemów strukturalnych wciąż pozostaje nierozwiązanych. Ważne jest, żeby polityka fiskalna i strukturalna nadal wspierały równowagę zewnętrzną, poprawiały konkurencyjność i zapewniały zaufanie inwestorów. Wspieranie wzrostu potencjalnego i poprawa alokacji zasobów wymagają podjęcia działań na rzecz zwiększenia konkurencyjności na rynkach produktów oraz przyspieszenia innowacji i modernizacji infrastruktury. Na rynku pracy z uwagi na starzejącą się populację konieczne jest podwyższenie współczynnika aktywności zawodowej poprzez usunięcie czynników zniechęcających do pracy oraz prowadzenie polityki wspierającej lepszą integrację uchodźców. W perspektywie średnioterminowej istnieje pilna potrzeba zmniejszenia zależności Polski od produkcji energii z paliw kopalnych i obniżenia emisji gazów cieplarnianych. W tym kontekście ważne będzie zapewnienie sprawnego i efektywnego wykorzystania funduszy unijnych przyznanych Polsce. W odniesieniu do nierównowagi makroekonomicznej, w sprawozdaniu przedkładanym w ramach mechanizmu ostrzegania (Alert Mechanism Report) na rok 2024, Komisja Europejska nie wyznaczyła Polski do szczegółowej analizy.

Polityka dotycząca sektora finansowego powinna być ukierunkowana na ochronę stabilności finansowej i zapewnienie stałego udziału sektora finansowego we wzroście gospodarczym. Sektor bankowy pozostaje odporny, a pozycje kapitałowe banków uległy poprawie. Pod koniec roku 2023 dynamika akcji kredytowej dla sektora niefinansowego zaczęła się odbudowywać, częściowo dzięki nowemu rządowemu programowi dopłat do kredytów hipotecznych, lecz może ona pozostać relatywnie niska w najbliższych latach, przede wszystkim z powodu czynników wpływających na popyt. Jednak spodziewany jest wzrost akcji kredytowej w zakresie kredytów długoterminowych dla przedsiębiorstw niefinansowych, m.in. w celu współfinansowania projektów inwestycyjnych w ramach polskiego planu odbudowy i zwiększenia odporności. Ryzyko kredytowe utrzymuje się na umiarkowanym poziomie dzięki korzystnej sytuacji na rynku pracy i nadal stosunkowo dobrej zdolności banków do obsługi zobowiązań oraz ich ostrożnej polityce kredytowej. Ryzyka prawne związane z ekspozycją banków na kredyty hipoteczne denominowane w walutach obcych pozostają głównym wyzwaniem dla sektora bankowego. Banki aktywnie zarządzają tym ryzykiem, proponując klientom ugody i tworząc rezerwy na pokrycie strat kredytowych, choć związane z tym koszty ograniczają ich dochodowość. W tym zakresie zmiany regulacyjne i związana z nimi niepewność mogą osłabić stabilność działalności bankowej i wywrzeć negatywny wpływ na długoterminowe decyzje biznesowe. Nieukierunkowane wakacje kredytowe mogą osłabić zachęty do spłaty długu i zdolność systemu bankowego do udzielania kredytów. Aby jeszcze bardziej wzmocnić system finansowy, właściwe organy krajowe powinny nadal doskonalić praktykę nadzoru, m.in. stosując się do odpowiednich zaleceń organizacji międzynarodowych i europejskich oraz blisko współpracując ze swoimi odpowiednikami z innych państw członkowskich UE, w ramach kolegiów organów nadzoru.

5.4.2 Sytuacja fiskalna

W roku 2023 budżet sektora instytucji rządowych i samorządowych Polski utrzymywał się wyraźnie powyżej wartości referencyjnej deficytu, czyli 3%, a dług publiczny był niższy od wartości referencyjnej, czyli 60%. W referencyjnym roku 2023 saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych wykazało deficyt w wysokości 5,1% PKB, czyli znacznie powyżej 3-procentowej wartości referencyjnej. Wskaźnik zadłużenia brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB wyniósł 49,6%, był więc niższy od 60-procentowej wartości referencyjnej (tabela 5.4.2). W porównaniu z poprzednim rokiem deficyt wzrósł o 1,7 pkt proc. PKB, przy nieznacznym wzroście wskaźnika zadłużenia o 0,4 pkt proc. Deficyty budżetowe w latach 2022 i 2023 były w dużej mierze wynikiem wpływu wojny Rosji przeciwko Ukrainie na gospodarkę oraz dyskrecjonalnych działań polityki fiskalnej podjętych w reakcji na związane z nią wysokie ceny energii.

Komisja Europejska stwierdziła w czerwcu 2024, że Polska nie spełniła kryterium deficytu zgodnie z paktem stabilności i wzrostu. 19 czerwca 2024 Komisja Europejska opublikowała raport sporządzony zgodnie z art. 126 ust. 3 Traktatu dla 12 państw członkowskich, w tym Polski, w którym stwierdziła, że Polska przekroczyła wartość odniesienia dla deficytu w roku 2023 i planuje deficyt w roku 2024 na poziomie powyżej 3% PKB. Deficyty te utrzymywały się powyżej – z dużym marginesem – wartości odniesienia i przekroczenia tego nie uznano za przejściowe ani wyjątkowe. Ogólnie rzecz biorąc, uwzględniając istotne czynniki w uzasadnionych przypadkach, analiza przedstawiona w raporcie wskazała, że Polska nie spełniła kryterium deficytu na podstawie paktu stabilności i wzrostu. Na podstawie wniosków ze swojego raportu Komisja ogłosiła, że zamierza zaproponować Radzie w lipcu, aby wydała postanowienie o występowaniu sytuacji nadmiernego deficytu w Polsce zgodnie z art. 126 ust. 3. W okresie, w którym obowiązywała ogólna klauzula wyjścia na podstawie paktu stabilności i wzrostu (z powodu pandemii i inwazji Rosji na Ukrainę), Komisja Europejska stwierdziła w czerwcu 2021 i maju 2023, że wskaźnik długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB odpowiednio w latach 2020 i 2022 utrzymywał się powyżej – z dużym marginesem – wartości odniesienia, czyli 3%. Ponadto w maju 2022 Komisja Europejska stwierdziła, że planowany deficyt w 2022 również pozostawał – z dużym marginesem – powyżej 3% PKB. We wszystkich trzech przypadkach analiza Komisji wskazywała, że kryterium deficytu nie zostało spełnione. Biorąc jednak pod uwagę wysoką niepewność co do perspektyw gospodarki, Komisja uznała, że na tym etapie niewskazana jest decyzja o nałożeniu na państwa członkowskie procedury nadmiernego deficytu. Od roku 2009 Polska podlegała procedurze nadmiernego deficytu, którą Rada ECOFIN następnie uchyliła w czerwcu 2015, czyli rok przed upływem przedłużonego terminu na jego skorygowanie, ze względu na reformę systemu emerytalnego. Następnie do 2019 miały miejsce pewne naruszenia wymogów części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu, zwłaszcza odstępstwa od zalecanej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu dla Polski.

Saldo budżetowe znacznie się pogorszyło w latach 2021-2023, a deficyt osiągał dużo wyższe poziomy niż przed pandemią. Saldo budżetowe Polski wykazało wyraźną poprawę przed pandemią, z niskim deficytem wynoszącym 0,7% PKB w 2019, czyli o 3 pkt proc. mniej niż w 2014. Jednak podczas pandemii w 2020 wskaźnik deficytu wzrósł o 6,2 pkt proc. pod wpływem czynników cyklicznych i środków polityki fiskalnej w celu ochrony gospodarki. Kiedy wsparcie związane z pandemią zostało stopniowo wycofane i zaczęło się ożywienie gospodarcze, deficyt znacząco się zmniejszył – do poziomu 1,8% PKB w roku 2021. Ta poprawa była krótkotrwała, gdyż deficyt znów wzrósł do 3,4% PKB w roku 2022, głównie z powodu działań podjętych w odpowiedzi na kryzys energetyczny. W roku 2023 doszło do dalszego wzrostu deficytu o 1,7 pkt proc., co było związane z czynnikami cyklicznymi, wpływem indeksowania inflacją, podwyżką rat odsetkowych i nowymi inicjatywami w sprawie wydatków, m.in. na obronę. Saldo budżetowe w 2023 było o 4,4 pkt proc. PKB niższe niż w 2019, czyli roku poprzedzającym wybuch pandemii.

W ostatniej dekadzie wskaźnik długu do PKB, oprócz skokowego wzrostu podczas pandemii w 2020, utrzymywał się na stosunkowo stabilnym poziomie, oscylując wokół 50%. Przed pandemią wskaźnik ten wykazywał trend spadkowy i obniżył się z 54,5% w 2016 do 45,7% w 2019, głównie dzięki bardzo korzystnej różnicy między oprocentowaniem zadłużenia a stopą wzrostu PKB i niewielkimi nadwyżkami pierwotnymi. Następnie pandemia spowodowała wzrost deficytu pierwotnego i ujemny wzrost gospodarczy wraz ze znaczną korektą relacji deficytu do długu (5,5% PKB), co doprowadziło do wzrostu wskaźnika długu w 2020 o 11,5 pkt proc., czyli powyżej historycznej średniej. Od tego czasu wskaźnik ten obniżył się o 7,6 pkt proc. do roku 2023, kiedy osiągnął 49,6%, głównie w następstwie silnego wzrostu nominalnego PKB. Mimo że wskaźnik zadłużenia w 2023 tylko nieznacznie przekroczył swój średni poziom, jego wartość była o 3,9 pkt proc. wyższa niż w 2019.

Struktura zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych Polski powoduje, że jest on podatny na zmiany stopy procentowej i kursów walutowych. Od 2023 roku 23,7% zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych było powiązane ze zmiennymi stopami procentowymi, zaś dług krótkoterminowy stanowił jedynie 1,6% całkowitego długu (tabela 5.4.2). Uwzględniwszy te czynniki oraz wskaźnik długu do PKB, saldo budżetowe pozostaje wrażliwe na zmiany stóp procentowych. Ponadto, stosunkowo duża część długu – 24,4% – jest denominowana w walutach obcych, głównie w euro, podczas gdy 66,4% długu jest utrzymywane w walucie krajowej. Uwzględniwszy te czynniki oraz wskaźnik długu do PKB, saldo budżetowe Polski jest również wrażliwe na wahania kursowe.

Prognoza gospodarcza Komisji Europejskiej z wiosny 2024 przewiduje kontynuację wysokich deficytów oraz wyraźny wzrost wskaźnika długu. Prognoza przewiduje, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych osiągnie 5,4% i 4,6% odpowiednio w latach 2024 i 2025, co znacznie przekracza wartość referencyjną wynoszącą 3%. Zmiana ta jest w głównej mierze strukturalna, gdyż deficyt strukturalny również pozostanie na zbyt wysokim poziomie, osiągając 4,3% PKB w 2025. Ten znaczny deficyt jest odzwierciedleniem silnej presji wydatkowej, zwłaszcza w obszarach płac w sektorze publicznym, transferów socjalnych i inwestycji w obronność. W tym okresie prognozuje się wzrost wskaźnika długu publicznego, który jednak pozostanie poniżej 60% wartości referencyjnej, osiągając 53,7% i 57,7% odpowiednio w latach 2024 i 2025. Jako istotny czynnik, który przyczynia się do rozbieżności między saldem budżetowym a zmianami wskaźnika zadłużenia, wskazano znaczące wartości rezydualne zmiany długu, głównie ze względu na terminy płatności i realizacji inwestycji na obronność.

Ramy polskiej polityki fiskalnej są zasadniczo mocne, ale można poprawić efektywność jej realizacji. Konstytucyjny limit długu określony na poziomie 60% PKB działa jako zabezpieczenie przed gromadzeniem nadmiernego długu i tym samym pomaga w zapewnieniu stabilności fiskalnej. Średniookresowe planowanie budżetu opiera się na Wieloletnim Planie Finansowym Państwa, a także stałej regule wydatkowej ustanowionej w roku 2015. Reguła ta ogranicza wzrost wydatków zgodnie ze z góry określonymi progami zadłużenia. Jednak ostatnio pojawiło się kilka nowych kategorii wydatków, które sfinansowano z funduszy pozabudżetowych niepodlegających regule wydatkowej. Jak dotąd Polska jest jedynym krajem UE, który nie posiada niezależnej rady fiskalnej, co jest niezgodne z postanowieniami paktu fiskalnego. Na podstawie intencji wyrażonych przez rząd tego kraju można się spodziewać, że ta sytuacja ulegnie zmianie.

W perspektywie średniookresowej w Polsce mogą wystąpić wysokie ryzyka dla stabilności finansów publicznych oraz średnie ryzyka w perspektywie długookresowej ze względu na konieczność zapewnienia adekwatności systemu emerytalnego. W wydanym przez Komisję sprawozdaniu krajowym na 2024 podano, że w średnim okresie ryzyko dla stabilności finansów publicznych jest w Polsce wysokie^[152]. Długoterminowe ryzyko klasyfikuje się jako średnie, ze względu na niekorzystną początkową sytuację budżetową i przewidywane wydatki związane z wiekiem. W tym zakresie sprawozdanie na temat starzenia się społeczeństwa sporządzone w 2024 przez Grupę Roboczą ds. Starzenia się Ludności przy unijnym Komitecie Polityki Gospodarczej^[153] wskazuje na wzrost kosztów związanych z wiekiem o 1,9 pkt. proc. do 2070 – z poziomu 19,1% PKB w roku 2022 – przy scenariuszu referencyjnym. Spodziewany wzrost wynika z wydatków na opiekę zdrowotną i opiekę długoterminową, natomiast przewidywane wydatki na świadczenia emerytalno-rentowe mają pozostać stabilne. Jednak w warunkach wyraźnego wzrostu starzenia się społeczeństwa i współczynnika obciążenia demograficznego osobami starszymi jedynie istotne obniżenie współczynnika świadczeń może ustabilizować wydatki na świadczenia emerytalno-rentowe, chyba że przeprowadzone zostaną reformy w kierunku podwyższenia składek lub wieku emerytalnego^[154]. To stwarza ryzyko ubóstwa wśród osób starszych i może pociągać za sobą dodatkowe świadczenia socjalne na wsparcie dla osób starszych, wpływając tym samym na długoterminową stabilność finansów publicznych.

W dalszej perspektywie polityka fiskalna Polski powinna koncentrować się na obniżaniu deficytu budżetowego i przestrzeganiu paktu stabilności i wzrostu, poprzez wprowadzanie reform strukturalnych zapewniających długotrwałą stabilność finansów publicznych. Te działania pomogą zmierzyć się z wszelkimi negatywnymi wstrząsami. Konieczne jest sprawne i efektywne wdrożenie programu Next Generation EU, aby wspierać wymagane reformy polskiej gospodarki. Wzmacnianie roli instytucji krajowych monitorujących przestrzeganie unijnej reguły fiskalnej ma decydujące znaczenie. Ponadto należy kontynuować działania mające na celu uproszczenie opodatkowania pracy, obniżenia klina podatkowego oraz poprawę progresywności systemów podatkowych i świadczeń społecznych. Utrzymanie długoterminowej stabilności finansów publicznych i zapewnienie adekwatnych wypłat emerytur i rent oraz opieki zdrowotnej i usług opieki długoterminowej nadal ma nadrzędne znaczenie.

5.4.3 Sytuacja kursowa

W dwuletnim okresie referencyjnym – od 20 czerwca 2022 do 19 czerwca 2024 – złoty polski nie należał do ERM II, lecz był notowany w systemie kursu płynnego. Podczas okresu referencyjnego kurs złotego do euro był często bliski średniego kursu z czerwca 2022 – wynoszącego 4,6471 – który przy braku centralnego parytetu ERM II przyjmuje się poglądowo jako poziom odniesienia (wykres 5.4.3). Największe odchylenie w górę od poziomu odniesienia wyniosło 8,6%, a największe odchylenie w dół 4,8%. 19 czerwca 2024 kurs złotego wynosił 4,3300 złotych za euro, czyli był o 6,8% silniejszy od średniego poziomu z czerwca 2022. Pomiędzy marcem 2022 a połową stycznia 2024 obowiązywało porozumienie Narodowego Banku Polskiego z EBC w sprawie linii swapowej, na mocy którego przyznano NBP maksymalnie 10 mld euro w zamian za złotówki. Środki te miały być przeznaczone na zaspokojenie ewentualnych potrzeb polskich instytucji finansowych w zakresie płynności w euro. Ponieważ rozwiązanie to przyczyniło się do zmniejszenia potencjalnego ryzyka podatności na zagrożenia finansowe, mogło mieć również wpływ na kształtowanie się kursów walutowych w okresie odniesienia. Przez ostatnich dziesięć lat kurs złotego do euro osłabił się o 4,7%.

Kurs polskiego złotego do euro wykazywał na ogół dość wysoką zmienność w okresie odniesienia. Od czerwca 2022 do marca 2023 złoty polski przeważnie oscylował w wąskim zakresie od 4,7 złotych do 4,8 złotych za euro. Jednak od początku sierpnia 2023 złoty zyskał nieco na wartości w stosunku do euro. Ogólnie rzecz ujmując, jesienią 2023 wzrosła zmienność kursu walutowego, prawdopodobnie pod wpływem zmian głównej stopy procentowej Narodowego Banku Polskiego we wrześniu i październiku 2023. Kurs walutowy od początku roku 2024 ustabilizował się na poziomie około 4,3 złotych za euro. Nastąpił wyraźny spadek różnicy między krótkoterminową stopą procentową a 3-miesięczną stopą EURIBOR, która stopniowo spadała z około 6,6 pkt proc. w połowie roku 2022 do około 1,9 pkt proc. pod koniec roku 2023. Wartość ta pozostawała od tamtej pory zasadniczo stabilna. Zmiany tej różnicy w dużej mierze odzwierciedlały wzrosty podstawowej stopy procentowej EBC w okresie od lipca 2022 do września 2023.

Realny efektywny kurs złotego oparty na HICP przez ostatnich dziesięć lat zyskał nieco na wartości (wykres 5.4.4). Realny efektywny kurs walutowy osłabiał się do 2016, a następnie pozostawał przeważnie stabilny, po czym od początku roku 2022 zaczęła się jego silna aprecjacja. Stosunkowo wysoka inflacja w następstwie ostrego wzrostu cen energii w roku 2021, którą pogorszyła jeszcze inwazja Rosji na Ukrainę w roku 2022, wywarła presję wzrostową na realny efektywny kurs walutowy. W przyszłości wskaźnik ten należy interpretować ostrożnie, ponieważ Polska przechodzi proces konwergencji gospodarczej, co utrudnia ocenę zmian realnego kursu walutowego w dłuższej perspektywie.

W ciągu ostatnich dziesięciu lat łączne saldo rachunku bieżącego i kapitałowego Polski poprawiło się, a zobowiązania zagraniczne netto wykazywały tendencję spadkową (tabela 5.4.3). W latach 2014–2018 połączony rachunek bieżący i kapitałowy przeciętnie znajdował się niemal w równowadze, a następnie pojawiła się rosnąca nadwyżka, która osiągnęła maksimum w 2020 na poziomie nieco powyżej 4% PKB. Następnie saldo obniżyło się do deficytu na poziomie około 2% PKB, głównie z powodu spadku bilansu obrotów towarowych. Jednak w 2023 wyższy bilans obrotów towarowych spowodował poprawę łącznego salda rachunku bieżącego i kapitałowego, które osiągnęło nadwyżkę 1,8% PKB. Jeśli chodzi o finansowanie, podczas ostatnich dziesięciu lat Polska była beneficjentem netto napływu inwestycji bezpośrednich, które miały tendencję wzrostową. Dług zagraniczny brutto do roku 2016 rósł, by następnie stopniowo spaść do 49,3% PKB w roku 2023. W tym dziesięcioletnim okresie międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto Polski również stopniowo spadła, z około 70% PKB w 2014 do 31,4% PKB w 2023. Na zobowiązania zagraniczne netto składają się głównie inwestycje bezpośrednie netto. Dla wspierania równowagi zewnętrznej, utrzymania atrakcyjności Polski jako celu bezpośrednich inwestycji zagranicznych i zwiększenia konkurencyjności gospodarki nadal duże znaczenie ma polityka fiskalna i strukturalna, szczególnie w otoczeniu o większej zmienności, które cechuje się szokami geopolitycznymi i cenowymi dotyczącymi cen surowców.

Polska gospodarka jest dobrze zintegrowana ze strefą euro poprzez powiązania handlowe i inwestycyjne. W roku 2023 eksport towarów i usług do strefy euro stanowił 57,2% eksportu ogółem, natomiast analogiczna wartość dla importu była nieznacznie niższa i wynosiła 55,8%. Udział strefy euro w saldzie zagranicznych inwestycji bezpośrednich w Polsce w tym samym roku wyniósł 76,7%, a w zobowiązaniach z tytułu inwestycji portfelowych – 46,4%. Udział aktywów zagranicznych Polski z tytułu inwestycji w strefie euro wyniósł 56,1% w przypadku inwestycji bezpośrednich i 48,4% dla inwestycji portfelowych.

5.4.4 Sytuacja w zakresie długoterminowych stóp procentowych

W okresie referencyjnym – od czerwca 2023 do maja 2024 – długoterminowe stopy procentowe w Polsce wynosiły średnio 5,6%, czyli były wyższe od wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych, równej 4,8% (wykres 5.4.5).

Ogólnie rzecz biorąc, długoterminowe stopy procentowe w Polsce rosły od roku 2014, kiedy osiągnęły średni poziom około 3,5%. W latach 2014-2020 długoterminowe stopy procentowe obligacji skarbowych oscylowały w przedziale od 2% do 4% w warunkach stopniowego zacieśniania kursu polityki fiskalnej przez polski rząd i słabnącego wpływu kryzysu finansowego na świecie i w strefie euro. Od końca roku 2014 długoterminowe stopy procentowe w Polsce rosły przez dwa lata w miarę jak pozytywny cykl koniunkturalny prowadził do większego wzrostu gospodarczego i wyższej inflacji. Po osiągnięciu maksymalnego poziomu około 4% na początku roku 2017, długoterminowe stopy procentowe początkowo spadały tylko umiarkowanie, odzwierciedlając malejącą inflację w warunkach wciąż silnego realnego wzrostu gospodarczego oraz zaostrzenia polityki fiskalnej. Spadek ten przyspieszył w 2019, kiedy długoterminowe stopy znajdowały się głównie pod wpływem globalnych trendów. Na początku roku 2020 spadły one do około 2% pomimo dość silnego krajowego wzrostu gospodarczego i rosnącej inflacji. W 2020 długoterminowe stopy procentowe dalej spadały i ustabilizowały się na historycznym minimum, czyli nieco powyżej 1% w kontekście szybkiego łagodzenia polityki pieniężnej. W odpowiedzi na wybuch pandemii Narodowy Bank Polski obniżył referencyjną stopę procentową do 0,1% w maju 2020 i uruchomił luzowanie ilościowe polityki pieniężnej. Działania te miały na celu zmianę długoterminowej struktury płynności sektora bankowego, zapewnienie płynności rynków wtórnych rządowych papierów wartościowych i dłużnych papierów wartościowych gwarantowanych przez rząd oraz wzmocnienie wpływu obniżek stóp procentowych Narodowego Banku Polskiego na gospodarkę (tj. wzmocnienie funkcjonowania mechanizmu transmisji polityki pieniężnej). Od 2021 do końca roku 2022 długoterminowe stopy procentowe rosły – na początku stopniowo, a następnie od października 2021 bardziej zdecydowanie – głównie za sprawą ożywienia gospodarczego, wzrostu inflacji, znacznego ryzyka wzrostu inflacji oraz ryzyka pogorszenia sytuacji fiskalnej wywołanego inwazją Rosji na Ukrainę. Narodowy Bank Polski odpowiedział na rosnącą presję inflacyjną, zdecydowanie podnosząc główne stopy procentowe banku centralnego do września 2022. Następnie obniżył główne stopy procentowe we wrześniu i październiku 2023, gdyż przychodzące dane wskazywały na znaczącą poprawę prognoz inflacyjnych w warunkach słabszego niż oczekiwany wzrostu gospodarczego. W rezultacie referencyjna stopa procentowa wynosiła 5,75% na koniec okresu objętego przeglądem. Długoterminowe stopy procentowe również znacząco wzrosły w analizowanym okresie do poziomu 5,7% w maju 2024 po osiągnięciu maksimum około 8,0% w październiku 2022. Po znaczącym wzroście na początku omawianego okresu spready CDS spadły do maja 2024 do około 100 pkt bazowych, czyli w przybliżeniu do poziomu z maja 2022. Spready pozostają zatem na niskim poziomie w ujęciu historycznym oraz jednym z najniższych w grupie porównywalnych krajów w regionie, co wskazuje na sprzyjającą percepcję rynkową ryzyka kredytowego z tytułu długu państwowego. Obecnie wszystkie trzy główne agencje ratingowe dają polskiemu długowi rządowemu rating inwestycyjny (Moody's: A2; S&P: A-; Fitch: A-).

Różnica w poziomie długoterminowych stóp procentowych między Polską a strefą euro zmniejszyła się znacząco w analizowanym okresie, osiągając 2,6 pkt proc. w maju 2024 (wykres 5.4.6). Wartość ta jest zgodna ze średnią długoterminową różnicą w okresie 2014-2021, która w przybliżeniu oscylowała w zakresie od 1 do 2 pkt proc. pod wpływem dynamiki aktywności gospodarczej i presji inflacyjnej. Ze względu na duże przyspieszenie inflacji w Polsce od lata 2021 różnica w poziomie stóp procentowych powiększała się i osiągnęła historyczne maksimum, czyli 4,8 pkt proc. w maju 2022 (w porównaniu z 1,1 pkt proc. w kwietniu 2020). W maju 2024, na koniec okresu objętego przeglądem, różnica w poziomie długoterminowych stóp procentowych w stosunku do rentowności obligacji strefy euro o ratingu AAA wyniosła 3,0 pkt proc.

Rynki kapitałowe w Polsce są mniejsze i znacznie mniej rozwinięte niż w strefie euro (tabela 5.4.4). Rynki instrumentów dłużnych emitowanych przez przedsiębiorstwa finansowe i niefinansowe były na koniec 2023 nadal znacznie mniejsze niż analogiczne rynki w strefie euro. Dłużne papiery wartościowe emitowane przez przedsiębiorstwa finansowe i niefinansowe stanowiły odpowiednio 10,0% i 2,0% PKB. Kapitalizacja rynku akcji w 2023 wyniosła niecałe 22% PKB, była zatem niższa od średniej rocznej za lata 2014–2023, ale wciąż należała do najwyższych wśród porównywalnych krajów. Wielkość środków przekazywanych z banków strefy euro do polskiego systemu bankowego jest dość ograniczona. Na koniec roku 2022 należności MIF ze strefy euro od polskich banków stanowiły 3,8% zobowiązań polskiego sektora bankowego. Poziom pośrednictwa finansowego, mierzony wielkością kredytów MIF na rzecz sektora prywatnego, jest w Polsce podobny jak w porównywalnych krajach regionu: w 2023 wyniósł 40,3% PKB (wobec 99,6% w strefie euro). Udział kapitału zagranicznego w polskich bankach, choć nadal jest podwyższony, wskutek inicjatyw rządowych wyraźnie zmalał w ostatnich latach. Na koniec roku 2023 udział banków zagranicznych w aktywach ogółem polskiego sektora bankowego wynosił ok. 40%.

5.4.5 Tabele i wykresy statystyczne (dostępne tylko w wersji angielskiej)

Polska (angielski)

5.5 Rumunia (rozdział nietłumaczony)

5.6 Szwecja (rozdział nietłumaczony)

6 Metodyka statystyczna dla wskaźników konwergencji (część nietłumaczona)

7 Analiza zgodności ustawodawstwa krajowego z Traktatami

7.1 Bułgaria (rozdział nietłumaczony)

7.2 Czechy (rozdział nietłumaczony)

7.3 Węgry (rozdział nietłumaczony)

7.4 Polska

7.4.1 Zgodność ustawodawstwa krajowego z Traktatami

Podstawę prawną dla Narodowego Banku Polskiego i jego działalności stanowią następujące akty prawne:

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej^[155],
• ustawa o Narodowym Banku Polskim (zwana dalej „ustawą o NBP”)^[156],
• ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (zwana dalej „ustawą o BFG”)^[157],
• ustawa Prawo bankowe (zwana dalej „Prawem bankowym”)^[158],
• ustawa o ostateczności rozrachunku w systemach płatności i systemach rozrachunku papierów wartościowych oraz zasadach nadzoru nad tymi systemami^[159].

W odniesieniu do zagadnień wymienionych w Raporcie EBC o konwergencji z czerwca 2022 nie zostały przyjęte żadne znaczące nowe akty prawne, dlatego też komentarze, które znalazły się w tegorocznej ocenie, stanowią w dużej mierze powtórzenie poprzedniego raportu.

7.4.2 Niezależność krajowego banku centralnego

W odniesieniu do zasady niezależności Narodowego Banku Polskiego należy zmienić Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej, ustawę o NBP oraz ustawę o Trybunale Stanu^[160] w obszarach przedstawionych poniżej. Obecnie Konstytucja Rzeczypospolitej stanowi, że Narodowemu Bankowi Polskiemu przysługuje „wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej”^[161]. Ustawa o NBP stanowi, że „[p]odstawowym celem działalności NBP jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej Rządu, o ile nie ogranicza to podstawowego celu NBP”^[162]. EBC rozumie, że postanowienia te oznaczają, iż Narodowy Bank Polski wykonuje swoje zadania i realizuje swoje cele niezależnie od innych organów władzy. W związku z tym ugruntowane orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wywodzi zasadę niezależności Narodowego Banku Polskiego z funkcjonalnej wykładni treści art. 227 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej^[163].

Niezależność instytucjonalna

Artykuł 11 ust. 3 ustawy o NBP, który stanowi, że Prezes NBP reprezentuje interesy Rzeczypospolitej Polskiej w międzynarodowych instytucjach bankowych oraz, o ile Rada Ministrów nie postanowi inaczej, w międzynarodowych instytucjach finansowych, należy dostosować do postanowień art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu.

Artykuł 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o NBP, który zobowiązuje Prezesa NBP do przekazywania Radzie Ministrów i Ministrowi Finansów projektów założeń polityki pieniężnej, należy dostosować do postanowień art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu.

Najwyższa Izba Kontroli (NIK) będąca konstytucyjnym organem kontroli, posiada na mocy art. 203 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej szerokie uprawnienia do kontrolowania działalności m.in. wszystkich organów władzy publicznej oraz Narodowego Banku Polskiego w zakresie jej legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Zakres kontroli NIK powinien być jasno określony, nie powinien ograniczać działalności niezależnych zewnętrznych biegłych rewidentów Narodowego Banku Polskiego^[164], powinien respektować zakaz wydawania instrukcji krajowemu bankowi centralnemu i jego organom decyzyjnym oraz nie powinien utrudniać realizacji zadań związanych z uczestnictwem krajowego banku centralnego w ESBC. W szczególności należy zapewnić, by podczas kontroli działalności Narodowego Banku Polskiego stosowane przez NIK kryterium celowości nie rozciągało się na ocenę działań Narodowego Banku Polskiego związanych z głównym celem utrzymania stabilności cen^[165]. Art. 203 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy dostosować do postanowień art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu.

Niezależność personalna

Artykuł 9 ust. 5 ustawy o NBP przewiduje możliwość odwołania Prezesa Narodowego Banku Polskiego przez Sejm RP na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przypadku gdy:

• nie wypełnia on swych obowiązków na skutek długotrwałej choroby,
• został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnione przestępstwo,
• złożył niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne, stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu^[166],
• Trybunał Stanu orzekł wobec niego zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych^[167].

Ponadto, na podstawie art. 25 ust. 3 w związku z art. 3 oraz art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Stanu, wobec Prezesa Narodowego Banku Polskiego może również zostać orzeczona utrata zajmowanego stanowiska^[168], jeżeli naruszy on postanowienia Konstytucji lub ustawy^[169].

EBC rozumie, że wyżej wymienione przesłanki co do zasady nie stanowią dodatkowych przesłanek odwołania Prezesa Narodowego Banku Polskiego, oprócz tych zawartych w art. 14 ust. 2 Statutu. Jednakże art. 25 ust. 3 w związku z art. 3 i art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Stanu można rozumieć jako rozszerzenie pojęcia poważnego uchybienia poza zakres art. 14 ust. 2 Statutu, na zwykłe naruszenia prawa. W celu zapewnienia jasności prawa należy usunąć potencjalną niespójność tych przepisów z przesłankami odwołania zawartymi w art. 14 ust. 2 Statutu^[170]. Do tego czasu przepisy te należy interpretować zgodnie z art. 14 ust. 2 Statutu.

W odniesieniu do zasady gwarantującej stabilność sprawowania urzędu i podstaw odwołania innych członków organów decyzyjnych Narodowego Banku Polskiego zaangażowanych w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC (tj. członków Zarządu, pierwszego zastępcy Prezesa NBP oraz członków Rady Polityki Pieniężnej) art. 13 ust. 5 oraz drugie zdanie art. 17 ust. 2b ustawy o NBP przewidują następujące podstawy odwołania:

• choroba trwale uniemożliwiająca sprawowanie funkcji,
• skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa,
• złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem sądu^[171],
• niezawieszenie członkostwa w partii politycznej lub związku zawodowym.

Przesłanki wymienione powyżej oraz art. 14 ust. 3 ustawy o NBP, który stwierdza możliwość odwołania członka Rady Polityki Pieniężnej w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa, należy zatem interpretować w sposób zgodny z art. 130 Traktatu^[172].

Prezes Narodowego Banku Polskiego wykonuje swoje funkcje w podwójnej roli – jako członek organów decyzyjnych Narodowego Banku Polskiego oraz odpowiednich organów decyzyjnych EBC. Artykuł 9 ust. 3 ustawy o NBP, który określa treść przysięgi składanej przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego, wymaga zmiany w ten sposób, aby odzwierciedlał status i obowiązki Prezesa Narodowego Banku Polskiego jako członka odpowiednich organów decyzyjnych EBC.

Ustawa o NBP nie określa, czy sądy krajowe są uprawnione do rozpatrywania skarg na decyzje o odwołaniu członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego zaangażowanych w wykonywanie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC. Nawet jeśli takie uprawnienie do zaskarżenia przysługuje na mocy zasad ogólnych prawa polskiego każdemu członkowi organów decyzyjnych krajowego banku centralnego z wyjątkiem Prezesa (którego odwołanie podlega jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej), to jednak wyraźne ustanowienie takiego prawa do zaskarżenia zwiększyłoby pewność prawną.

Niezależność finansowa

W marcu 2019 weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz ustawy o Narodowym Banku Polskim^[173]. Zgodnie z art. 66 ust. 3 zmienionej ustawy o NBP maksymalne wynagrodzenie pracowników Narodowego Banku Polskiego (poza członkami Zarządu Narodowego Banku Polskiego) nie może przekroczyć 0,6 krotności wynagrodzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego (przy czym wynagrodzenie Prezesa jest ustalane na podstawie odrębnych przepisów, które nie zostały zmienione). Jednakże zawarte w projektach legislacyjnych zmiany prowadzące do obniżenia wynagrodzeń są niezgodne z zasadą niezależności finansowej, jeśli negatywnie wpływają na zdolność krajowego banku centralnego do zatrudniania i zatrzymywania pracowników w celu niezależnego wykonywania zadań nałożonych w Traktacie i Statucie ESBC. Przyjęte rozwiązania legislacyjne powinny uwzględniać mechanizm współpracy z NBP na wypadek, gdyby NBP uznał, że zachodzi konieczność wprowadzenia wyjątku od ustawowego ograniczenia wysokości wynagrodzeń. Taki wyjątek powinien być ustalany w ramach ścisłej i skutecznej współpracy z NBP, z należytym uwzględnieniem jego stanowiska, w celu zapewnienia NBP nieprzerwanej możliwości niezależnego wykonywania jego zadań^[174]. Jako że obecne przepisy w zakresie ustawowego ograniczenia poziomu wynagrodzeń nie uwzględniają takiego mechanizmu ścisłej i skutecznej współpracy z NBP, przepisy te nie spełniają wymogów ustanowionych w art. 130 Traktatu oraz art. 7 Statutu ESBC.

7.4.3 Poufność

Artykuł 23 ust. 7 ustawy o NBP określa przypadki, w których dane uzyskane od poszczególnych instytucji finansowych oraz zestawienia, opracowania i oceny umożliwiające powiązanie ich z konkretnymi podmiotami są udostępniane przez Narodowy Bank Polski podmiotom zewnętrznym. Jednym z wymienionych przypadków jest udostępnianie tych informacji „innym podmiotom” – na podstawie „odrębnych przepisów”^[175]. Takie ujawnianie informacji mogłoby mieć wpływ na dane chronione zgodnie z zasadą poufności ESBC, w związku z tym ustawę o NBP należy w tym zakresie dostosować do art. 37 Statutu^[176].

Ponadto z uwagi na fakt, że Najwyższa Izba Kontroli posiada na mocy art. 203 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej szerokie uprawnienia do kontrolowania działalności Narodowego Banku Polskiego, o czym jest mowa w punkcie 7.4.2, posiada ona również szeroki dostęp do informacji poufnych i dokumentów Narodowego Banku Polskiego. Jednakże na podstawie art. 37 Statutu w powiązaniu z art. 130 Traktatu dostęp do informacji poufnych i dokumentów Narodowego Banku Polskiego przez NIK musi być ograniczony do informacji koniecznych do wykonywania przez nią jej zadań statutowych. Dostęp do informacji poufnych nie może również naruszać zasad niezależności i poufności ESBC, do przestrzegania których są zobowiązani członkowie organów decyzyjnych krajowych banków centralnych i ich pracownicy. Ponadto odpowiednie przepisy prawa polskiego powinny zostać znowelizowane w taki sposób, aby Najwyższa Izba Kontroli zapewniała ochronę poufności informacji i dokumentów przekazywanych jej przez Narodowy Bank Polski na poziomie odpowiadającym poziomowi ochrony zapewnianemu przez Narodowy Bank Polski.

7.4.4 Finansowanie ze środków banku centralnego i uprzywilejowany dostęp

Artykuł 42 ust. 1 w powiązaniu z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o NBP przewiduje możliwość udzielania przez Narodowy Bank Polski kredytu refinansowanego bankom spełniającym określone warunki^[177]. Ponadto art. 42 ust. 3 ustawy o NBP pozwala Narodowemu Bankowi Polskiemu na udzielanie kredytu refinansowego dla realizacji planu naprawy banku, który wdraża się w razie naruszenia lub wystąpienia niebezpieczeństwa naruszenia przez bank określonych wymogów, dotyczących m.in. funduszy własnych i wskaźnika pokrycia wypływów netto^[178]. We wszystkich przypadkach udzielenie kredytu podlega ogólnym przepisom Prawa bankowego, z ewentualnymi zmianami wynikającymi z ustawy o NBP^[179]. Środki zabezpieczające terminową spłatę takiego kredytu zawarte w obowiązujących przepisach nie wykluczają w pełni interpretacji, która pozwalałaby na udzielenie kredytu refinansowego bankowi, który realizuje program postępowania naprawczego, a następnie staje się niewypłacalny^[180]. Potrzebne są bardziej wyraźne środki zabezpieczające w odniesieniu do wszystkich instytucji finansowych, którym Narodowy Bank Polski udziela wsparcia płynności, by uniknąć niezgodności z zakazem finansowania ze środków banku centralnego w świetle art. 123 Traktatu^[181]. Należy dostosować ustawę o NBP w taki sposób, by jasne było, że wsparcie płynności ma jedynie tymczasowy charakter i że nie można go udzielać niewypłacalnym instytucjom finansowym.

Artykuł 43 ustawy o NBP w związku z art. 270 i art. 306 ustawy o BFG przyznaje NBP uprawnienie do udzielania Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu (zwanemu dalej „Funduszem”), z zachowaniem swobody uznania NBP, kredytu krótkoterminowego na potrzeby związane z finansowaniem przez Fundusz funkcji gwarantowania depozytów, w sytuacji wystąpienia zagrożenia stabilności finansowej oraz w celu pokrycia pilnych potrzeb Funduszu. Biorąc pod uwagę obecne cechy Funduszu, postanowienia ustawy o NBP i ustawy o BFG umożliwiające NBP udzielanie Funduszowi kredytu krótkoterminowego nie są zgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego i powinny zostać odpowiednio zmienione. Fundusz stanowi „instytucję publiczną” (podmiot prawa publicznego) w rozumieniu art. 123 ust. 1 Traktatu. W szczególności Fundusz posiada wszystkie następujące cechy: (a) został utworzony w celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym – w szczególności wykonywania zadań związanych ze stabilnością finansową, zarządzaniem systemem gwarantowania depozytów oraz restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją; (b) posiada osobowość prawną; oraz (c) jest w wysokim stopniu zależny od podmiotów sektora publicznego, o których mowa w art. 123 ust. 1 Traktatu, jako że większość członków Rady Funduszu, która jest jego organem administracyjnym, jest powoływana przez ministra właściwego do spraw instytucji finansowych oraz przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego.^[182] Ponadto Fundusz należy do katalogu podmiotów stanowiących część sektora publicznego na potrzeby ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009^[183].

Art. 220 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że „[u]stawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa”. O ile artykuł ten zakazuje państwu finansowania deficytu budżetowego poprzez Narodowy Bank Polski, EBC rozumie, że nie implementuje on art. 123 Traktatu, który zakazuje finansowania ze środków banku centralnego, a w związku z tym jego cele i funkcje nie są identyczne z celami i funkcjami rzeczonego zakazu finansowania zawartego w Traktacie. Artykuł 123 Traktatu, uzupełniony rozporządzeniem Rady (WE) nr 3603/93, jest stosowany bezpośrednio, nie ma zatem możliwości powielania czy przenoszenia go do ustawodawstwa krajowego.

7.4.5 Integracja prawna krajowych banków centralnych z Eurosystemem

W odniesieniu do zasady prawnej niezależności Narodowego Banku Polskiego należy zmienić Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawę o NBP w obszarach przedstawionych poniżej.

Cele polityki gospodarczej

Artykuł 3 ust. 1 ustawy o NBP stanowi, że podstawowym celem działalności Narodowego Banku Polskiego jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej rządu, o ile nie ogranicza to podstawowego celu NBP. Artykuł ten jest niezgodny z art. 127 ust. 1 Traktatu i art. 2 Statutu, ponieważ nie odzwierciedla on dodatkowego celu działania ESBC, jakim jest wspieranie ogólnych polityk gospodarczych Unii.

Zadania

Polityka pieniężna

Artykuł 227 ust. 1 i 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ust. 2 pkt 5, artykuły 12, 23 i 38-50a oraz art. 53 ustawy o NBP, które określają zadania Narodowego Banku Polskiego dotyczące polityki pieniężnej, nie uznają uprawnień EBC w tym zakresie.

Gromadzenie informacji statystycznych

Artykuł 3 ust. 2 pkt 7 oraz art. 23 ustawy o NBP, które określają zadania Narodowego Banku Polskiego dotyczące gromadzenia informacji statystycznych, nie uznają uprawnień EBC w tym zakresie.

Zarządzanie rezerwami dewizowymi

Artykuł 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 52 ustawy o NBP, które określają zadania Narodowego Banku Polskiego dotyczące zarządzania rezerwami dewizowymi, nie uznają uprawnień EBC w tym zakresie.

Systemy płatności

Artykuł 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o NBP, który określa zadania Narodowego Banku Polskiego w zakresie organizowania rozliczeń pieniężnych, nie uznaje uprawnień EBC w tym zakresie.

Emisja banknotów

Artykuł 227 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 i artykuły 31–37 ustawy o NBP, które określają wyłączne prawo Narodowego Banku Polskiego do emisji banknotów i monet będących prawnym środkiem płatniczym i wycofywania ich z obiegu, nie uznają uprawnień Rady oraz EBC w tym zakresie.

Przepisy finansowe

Wyznaczanie niezależnych biegłych rewidentów

Artykuł 69 ust. 1 ustawy o NBP, który przewiduje badanie sprawozdań finansowych Narodowego Banku Polskiego, nie uznaje uprawnień Rady oraz EBC wynikających z art. 27 ust. 1 Statutu. Uprawnienia NIK do kontroli działalności Narodowego Banku Polskiego powinny być jasno określone w ustawodawstwie i powinny pozostawać bez uszczerbku dla działań niezależnych zewnętrznych biegłych rewidentów Narodowego Banku Polskiego, zgodnie z art. 27 ust. 1 Statutu.

Polityka kursowa

Artykuł 3 ust. 2 pkt 3 i art. 17 ust. 4 pkt 2 oraz art. 24 ustawy o NBP, które określają zadanie Narodowego Banku Polskiego dotyczące realizowania polityki kursowej w porozumieniu z Radą Ministrów, nie uznają uprawnień Rady i EBC w tym zakresie.

Współpraca międzynarodowa

Artykuł 5 ust. 1 i art. 11 ust. 3 ustawy o NBP, które określają prawo Narodowego Banku Polskiego do uczestnictwa w międzynarodowych instytucjach finansowych i bankowych, nie uznają uprawnień EBC w tym zakresie.

Inne zagadnienia

Artykuł 9 ust. 3 ustawy o NBP, który określa treść przysięgi składanej przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego, wymaga dostosowania do art. 14 ust. 3 Statutu.

Jeśli chodzi o art. 21 ust. 4 ustawy o NBP, który określa prawa Narodowego Banku Polskiego do opiniowania projektów aktów normatywnych dotyczących działalności banków i mających znaczenie dla systemu bankowego, należy zauważyć, że zasięganie opinii Narodowego Banku Polskiego nie zwalnia z konieczności zasięgania opinii Europejskiego Banku Centralnego na mocy art. 127 ust. 4 i art. 282 ust. 5 Traktatu.

7.4.6 Wnioski

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, ustawa o NBP oraz ustawa o Trybunale Stanu nie są zgodne ze wszystkimi wymogami dotyczącymi niezależności banku centralnego, poufności, zakazu finansowania ze środków banku centralnego i integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie objęte derogacją Polska musi w całości spełnić wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu^[184].

7.5 Rumunia (rozdział nietłumaczony)

7.6 Szwecja (rozdział nietłumaczony)